Skip to main content
x

प्रशासन खंड प्रस्तावना

आधुनिक महाराष्ट्राची जडणघडण - शिल्पकार चरित्रकोशया प्रकल्पाच्या खंडात प्रशासन हा विभाग आवर्जून घेण्यात आला आहे. त्यामागे महाराष्ट्राच्या जडणघडणीत विकासात विविध व्यक्तींनी दिलेल्या त्यांच्या महत्त्वपूर्ण योगदानाची दखल घेतली जावी हा प्रधान हेतू आहे. प्रशासनाचं खास करून ब्युरोक्रसीचं (नोकरशाहीचं) वर्णनतटस्थ’, ‘पडद्यामागे राहून काम असणारेम्हणूनच प्रसिद्धीपासून दूर असणारेफेसलेसअसंच केेलं जातं. त्यामुळे देश वाङ्मयात क्वचितच प्रशासकाची नोंद घेतली गेली आहे. तीही त्यांचीच, ज्यांनी एखाद्या महत्त्वाच्या अभ्यासगट, आयोग वा कमिशनचे अध्यक्षपद वा सदस्यपद भूषवून अहवाल लिहिला आहे. ह्या पार्श्वभूमीवर ज्यांनी महाराष्ट्राच्या जडणघडणीत विकास प्रक्रियेत महत्त्वाचे लक्षणीय योगदान दिले आहे अशा काही महत्त्वाच्या शिल्पकारांच्या नोंदींमधून लोकप्रशासनाच्या माध्यमातून आधुनिक महाराष्ट्र कसा घडला याचं दर्शन होत आहे, ही समाधानाची बाब आहे.

 

तथापि महाराष्ट्राचं प्रशासन हे भारताच्या प्रशासनाचा भाग आहे, त्यामुळे प्रशासनाची चौकट भारतीय मानून त्यात महाराष्ट्र भूमीत ज्यांनी कार्य केलं आपल्या प्रशासनाचा ठसा उमटविला अशा शिल्पकारांचा हा चरित्रकोेश आहे. त्यामुळे या प्रस्तावनेचा संदर्भ हा भारतीय जागतिक स्वरूपाचा आहे, याची प्रथम नोंद करणे पुढील विवेचनासाठी आवश्यक आहे.  

 

लोकप्रशासनाचे स्वरूप

लोकप्रशासनाचे (पब्लिक ॅडमिनिस्ट्रेशन) दोन पैलू आहेत. एक लोक व्यवहार नियंत्रित करणे मानवी विकासास चालना देण्यासाठी नीती-धोरणे आखणे आणि दोन त्याची सुविहित पद्धतीने अंमलबजावणी करून अपेक्षित फलश्रुती देणे. कोणत्याही देशात सर्वच प्रकारच्या राज्यकारभारात (राजेशाही, हुकूमशाही ते लोकशाही) नीती-धोरणे आखणारे राज्यकर्ते / लोकप्रतिनिधी असतात, तर त्यांची चोख अंमलबजावणी करणारे प्रशासक, व्यापक अर्थाने नोकरशाही (ब्युरोक्रसी) असते.

लोकप्रशासन ही अभ्यास शाखा म्हणून साधारणपणे शंभर-सव्वाशे वर्षांपासून अभ्यासली जात असली तरी ती प्राचीन संस्कृती एवढीच जुनी आहे. भारतीय प्रशासनाचा इतिहास हा वैदिक काळापासून सुरू होतो. आजच्या आधुनिक प्रशासनातील दोन बाबी त्या काळापासून अस्तित्वात आहेत. एक म्हणजे ग्राम प्रशासनाचं - गावपातळीवरील कारभाराचं महत्त्व आणि दुसरी बाब म्हणजे केंद्रिभूत प्रशासन विरुद्ध विकेंद्रित प्रशासनाचं द्वंद्व आणि समन्वयाच्या सीमारेषेवरचा विरोध, वितंडवाद. पूर्ण जगाच्या इतिहासाचा धावता आढावा घेतला तर हे लक्षात येतं की सर्वत्र नोकरशाहीची प्रवृत्ती, गती चाल ही समान आहे. त्यामुळे तिचीसायकॉलॉजीसमजून घेणे आवश्यक आहे. तिची सैद्धान्तिक मांडणी मार्क्स मॅक्सवेबर यांनी प्रामुख्याने केली आहे. ती विस्तारानं समजून घेणे पुढील विवेचनासाठी उपयुक्त ठरणार आहे.

मानवी जीवनाच्या इतिहासात जेव्हा माणसांना एकत्र येऊन व्यक्तिगत कामापलीकडे काही करण्याची निकड भासू लागली, तेव्हा माणसांनी संघटना (ऑर्गनायझेशन) बांधायला सुरुवात केली. संघटनेचा जन्म हाच नोकरशाहीचा अर्थात ब्युरोक्रसीचा जन्म होय.

माणूस हा सामाजिक प्राणी आहे, ही त्यांची प्रकृती जेव्हा आदिम मानवाला जाणवली, तेव्हा एकत्र येण्याची राहण्याची सुरुवात झाली असणार. माणसाला जसा एकांत लागतो, तसा लोकांतही. हीच सामाजिक गरज सहजतेने सामाजिक संघटनांना जन्म देती झाली असणार. माणसांनी सहकारी तत्त्वावर एकत्र येऊन सहमतीने, जी मानवी मनाची, शरीराची एकूणच जगण्याची गरज वैयक्तिकरीत्या भागविणे शक्य नसते तिच्या पूर्ततेसाठी, संघटना बांधायला सुरुवात केली आणि संघटना म्हटली की, वागण्याचे काही नियम आले, कामाचे वाटप आले. मग त्यासाठी नियोजन, अंमलबजावणी, पाठपुरावा आणि वेळोवेळी आढावा घेणे या प्रक्रिया आल्या. त्या करण्यासाठी कामकाजाचे वाटप झाले असणार. या वाटपात माणसाची बुद्धी कार्यकुशलता समान नसल्यामुळे कामाचे विषम वाटप झाले. नियोजन नियंत्रण करणारा वरचा, तर ठरवलेले काम क्रिया करणारा उतरंडीच्या खालच्या पायरीवर अशी विभागणी आपसूकच झाली. हा संघटनेचा ब्युरोक्रसीचा जन्म नाही का?

ब्यूरोहा फ्रेंच शब्द आहे. त्याचा अर्थ मेज किंवा डेस्क झाकणारा कपडा. त्याला ग्रीकक्रेसियाशब्द जोडूनब्यूरोक्रसीहा शब्द संज्ञा सिद्ध झाली. त्याचा प्राथमिक अर्थअशी एक कार्यालयीन जागा, जिथं काही माणसे / अधिकारी मेजावर काम करतात.’ आज या सामाजिक संस्थेचा एवढा विस्तार झाला आहे की, आजचे जीवन तिच्याविना आपण कल्पूही शकत नाही!

 

मार्क्स आणि ब्युरोक्रसी

नोकरशाहीच्या व्युपत्तीची सार्थ कल्पना मार्क्सवादी समीक्षेद्वारे बिनतोडपणे करता येते. ब्युरोक्रसीच्या ऐतिहासिक उत्पत्तीचे चार स्रोत आहेत, असं माक्सर्र् एंजेलचा सिद्धान्त सांगतो, हे चार स्रोत म्हणजे धर्म, राज्य (स्टेट), व्यापार आणि तंत्रज्ञान.

कोणताही धर्म घ्या, धर्मपीठ, पीठाचार्य, धर्मग्रंथाचे पठण करणारे अर्थ सांगणारे पंडित, धर्मगुरू हे सर्व आलेच. ही धर्माची ब्युरोक्रसी आहे, असं मार्क्सचा सिद्धान्त सांगतो. हिंदू वैदिक धर्माचं उदाहरण घेऊन याचं स्पष्टीकरण देता येईल. यज्ञ, यज्ञविधी करणारे पुरोहित, धर्मग्रंथ मुखोद्गत असलेले दशग्रंथी दर्जाचे ऋषी-मुनी, सामान्य माणसांच्या जीवनातले जन्मापासून मृत्यूपर्यंतच्या बाबींसाठी जे धर्म संस्कार विधी रूढ झाले, ते करण्यासाठी लागणारा पुरोहित वर्ग, त्यांच्यातील अधिकार वंशपरंपरेतून विकसित झालेली सत्तेची चढ किंवा उतरंड, त्यांचे आपसातले वर्तन, आज्ञा आज्ञापालन अशा पद्धतीने घट्ट बांधलेले असते. ही मार्क्सप्रणित धार्मिक नोकरशाहीच झाली!

सुरुवातीला माणूस टोळ्या करून राहायचा. मग त्याचं प्रभावक्षेत्र आलं, त्यातून प्रभावाच्या सत्तेच्या सीमारेषा निश्चित होत गेल्या. ही राज्याच्या निर्मितीची ढोबळ सुरुवात होती. राज्यावर नियंत्रण ठेवणार्या शक्तिमान राजाला राज्याच्या संरक्षणासाठी सेना लागते. सेनेचा खर्च भागविण्यासाठी महसूल लागतो, मग तो जनतेकडून त्यांच्या संरक्षणाच्या हमीच्या बदल्यात वसूल करणे सुरू झाले. त्यातूनच महसुली कराची रचना ती वसूल करणारी यंत्रणापण निर्माण झाली. परिणामी राज्यधिष्ठित नोकरशाही- सैन्य महसूल यंत्रणा पण विकसित होत गेली. जगभर याच पद्धतीने राजा-बादशहाची स्टेट ब्युरोक्रसी निर्माण झाल्याचा इतिहास आहे.

पण नोकरशाहीची जबरदस्त वाढ झाली ती व्यापारामुळे. अगदी प्राचीन काळापासून जगभर व्यापार होता. त्यासाठी हिशोब ठेवणे, वस्तू विक्रयासाठी चलन पद्धती निर्माण करणे, त्याचे कायदेकानून करून त्याचे पालन करण्यासाठी व्यवस्था विकसित करणे यामुळे नव्या प्रकारची वाणिज्यिक व्यवस्थापनाची नोकरशाही जोमानं फोफावत गेली. आज ती शासनाच्या-राज्याच्या ब्युरोक्रसीपेक्षा कैकपटीने मोठी आहे. उदाहरणच द्यायचं झालं तरजी..’, ‘फोर्ड’, ‘कोकाकोलाआदी बहुराष्ट्रीय कंपन्यांची नोकरशाही कोणत्याही देशाच्या तोडीस तोड अशी प्रचंड संख्येने मोठी आहे.

 

चवथ्या प्रकारची ब्युरोक्रसी ही तंत्रज्ञानाच्या विकासातून निर्माण झाली, असं मार्क्सवाद्यांचं विवेचन आहे. मोठ्या प्रमाणात वस्तू निर्माण करणार्या यंत्र सामग्रीच्या व्यवस्थापनासाठी मनुष्यबळ लागतं. त्यातून विशिष्ट वर्गास वरकड उत्पन्न मोठ्या प्रमाणात मिळतं त्याची सत्ता बळकट होत जाते. यालाटेक्नाक्रसीपण म्हटलं जातं!

मार्क्सचं महत्त्वाचं विश्लेषण म्हणजे नोकरशाही ही कधीच संपत्ती निर्माण करीत नाही, तर ती केवळ नियंत्रित करते हे होय. ती संपत्तीची निर्मिती, वितरण उपभोगाचे विनिमयन करते आणि आपला वाटा त्यातून प्राधान्याने काढून घेते. फी, कर, लेव्ही, लायसेन्स फी सेवाशुल्क आदीद्वारे संपत्तीचं ती विशिष्ट हुकूमी पद्धतीने वाटप करते. त्यामुळे ब्युरोक्रसी ही समाजाला मोजावी लागणारी किंमत आहे. ती सर्वसामान्य नागरिक समाजव्यवस्था आणि कायदे-कानून जान मालच्या रक्षणासाठी एका मर्यादेपर्यंत सहन करतात. पण त्यामुळे सामाजिक तणाव निर्माण व्हायचा काही रहात नाही. कारण निर्मात्याला त्याने निर्माण केलेल्या वस्तू सेवांमधून जास्तीत जास्त संपत्ती नफा हवा असतो कमीत कमी प्रशासकीय किंमत द्यावी वाटते. जेव्हा त्याचा समतोल ढळतो, विसंवाद निर्माण होतो. जेव्हा आर्थिक प्रगती जोमदार असते तेव्हा, नोकरशाहीला भरपूर मिळतं. पण लक्षात घेतले पाहिजे की, आर्थिक मंदी आल्यावर तिची कोंडी सुरू होते. नोकर्या जातात पगारात कपात होते.

मार्क्सप्रणित ब्युरोक्रसीच्या विवेचनातला महत्त्वाचा प्रश्न म्हणजे उत्पादनाची साधने उत्पन्न यांचे नोकरशाहीच्या माध्यमातून  होणारे वाटप आणि बाजार व्यवस्थेतून होणारे वाटप यातील द्वंद्वाचा आहे. अस्तंगत झालेल्या सोविएत युनियनमध्ये काही प्रमाणात आजही चीन क्युबामध्ये संपत्तीनिर्मितीची उत्पादनाची साधने राज्याकडे-शासनाकडे असल्यामुळे ब्युरोक्रसीमार्फत संपत्ती उत्पन्नाचे वाटप होत असते. त्याद्वारे सामाजिक न्यायाचा समतोल राखण्याचा प्रयत्न होतो. परंतु बाजार व्यवस्थेमध्ये हेे भान अर्थातच असणे शक्य नसते. तरीही भांडवलशाही देशातील लोकशाही व्यवस्थेने लोककल्याणकारी विकासाचे तत्त्वज्ञान स्वीकारले असल्यामुळे स्टेट ब्युरोक्रसीद्वारे संपत्ती वाटपात सामाजिक भान ठेवले जाते.

मार्क्सच्या खर्याखुर्या समाजवादामध्ये कामगाराचे स्वयं व्यवस्थापन हे तत्त्व अनुस्यूत आहे, त्यामुळे नोकरशाहीची देखरेख तत्त्वत: अप्रस्तुत ठरते. पण मानवी प्रवृत्ती मूलत: स्वार्थमूलक असते तिला स्वयं अनुशासन मान्य नसते. त्यामुळे तिच्यावर नियंत्रण ठेवणे भाग पडते. म्हणजेच नोकरशाही अपरिहार्य ठरते, जी कायदा-सुव्यवस्थेसाठी काम करते मानवी समूहांवर त्यांच्या सार्वजनिक कल्याणासाठी नियंत्रण ठेवते. सोविएत युनियन चीनमध्ये मोठ्या प्रमाणात शासन पक्ष नियंत्रित नोकरशाही होती आहे. ही मार्क्सच्या सिद्धान्ताच्या विरोधात जाणारी वस्तुस्थिती आहे.

मॅक्स वेबरचा नोकरशाहीचा सिद्धान्त

आधुनिक काळात ब्युरोक्रसीचा सखोल सैद्धान्तिक अभ्यास करून ब्युरोक्रसी म्हणजेठरींळेपरश्र-श्रशसरश्र षेीा ेष ेीसरपळूरींळेप वशीळसपशव ींे िीेोींश ींहश ीरींळेपरश्रळूरींळेप ेष ेीसरपळीरींळेपरश्र ींरीज्ञी रपव सेरश्रीअसा सिद्धान्त मांडणारा प्रसिद्ध समाजशास्त्रज्ञ म्हणजे मॅक्स वेबर होय. त्यानेब्युरोक्रसीहा निबंध लिहून त्यात क्लासिकल संघटनेचा सिद्धान्त क्लासिकल ऑरगनायझेशनल थिअरी मांडून आदर्श सिद्धान्तावर आधारलेली नोकरशाही ही संघटनेच्या प्रशासनाची सर्वश्रेष्ठ व्यवस्था असते असे प्रतिपादन केले आहे.

एक तत्त्वचिंतक समाजशास्त्रज्ञ म्हणून वेबरने संघटनेमध्ये सत्ता ही अधिकार माध्यमातून राबविली जाते असे दाखवून दिले. त्याने सत्ता (पॉवर) अधिकार (ॅथॉरिटी) यातील भेद स्पष्ट करताना असे म्हटले आहे की, सत्ता ही विरोेध जुमानता इतरांवर अनियमितपणे गाजविली जाते, तर अधिकार हा सत्तेच्या वैध नीतिनियमातून निर्माण होतो. त्यामुळे अधिकार हा नियंत्रित संघटनसापेक्ष आणि व्यक्तीनिरपेक्ष असतो. एकोणिसाव्या शतकाच्या पूर्वी राजेशाहीमध्ये सत्तेचा बेधुंद वापर सत्ताधिशांच्या लहरी मर्जीप्रमाणे व्हायचा. त्यामुळे राज्यकारभारात निर्माण झालेल्या दोषावर उतारा म्हणून नोकरशाही व्यवस्था निर्माण झाली. ती विवेकनिष्ठ कायदेशीर अधिकारांनी सीमित होती. सबब नोकरशाही राबवणारे व्यवस्थापन हे वैयक्तिक लहरीऐवजी चौकटबद्ध, पूर्वनिर्धारित, व्यक्तीनिरपेक्ष नियम कायद्याच्या आधारे संघटनेचे व्यवस्थापन करतात, त्या मागचे तत्त्व असते ते विवेकनिष्ठ कायदेशीर अधिकाराचे. थोडक्यात नोकरशाही प्रशासन व्यवस्थेची प्रधान वैशिष्ट्ये खालीलप्रमाणे सांगता येईल.

1. कायदा नियमांची संहिता नोकरशाही नियंत्रित करते त्या आधारे आज्ञा दिल्या जातात आज्ञापालन केले जाते. थोडक्यात आज्ञेची एक सुसंबद्ध साखळी असते. प्रत्येक जण त्याच्या वरच्याकडून आज्ञा घेतो खालच्यांना आदेश देतो कामाची अंमलबजावणी होत राहते.

2. कामाची स्पष्ट विभागणी हे ब्युरोक्रसीचे दुसरे प्रधान लक्षण आहे. मॅक्स वेबरने ॅडम स्मिथचाडिव्हिजन ऑफ लेबरहा सिद्धान्त संघटन प्रशासनात बसवत प्रत्येक अधिकारी कर्मचार्याची कर्तव्ये, जबाबदारी अधिकार आणि अधिकाराची मर्यादा आयडियल ब्युरोक्रसीत निश्चित केली त्यात बदल करतानाही किमान सातत्य राखण्याचा प्रयत्न केला जातो, हे दाखवून दिले.

3. विशिष्ट निवड पद्धतीने कर्मचार्यांची गुणवत्तेच्या आधारे नियुक्ती त्यांना आयुष्यभराची बढतीसह नोकरीची हमी या व्यवस्थेत असते. त्यामुळे कोणत्याही दडपणाविना संघटनेच्या हितासाठी काम करण्याचे पूर्ण स्वातंत्र्य असते.

हा सारांशरूपाने बेवरचा आयडीयल ब्युरोक्रसीचा सिद्धान्त आहे. युरोपमध्ये अठराव्या शतकात प्रबोधन युगाच्या पार्श्वभूमीवर लोकशाही खर्या अर्थाने रूजत गेली. औद्योगिक क्रांती विज्ञानाच्या नव्या शोधांमुळे राज्य प्रशासन यंत्रणेची-स्टेट ब्युरोक्रसीची झपाट्याने वाढ झाली. राज्यव्यवस्था युरोप देशात परावर्तित होताना बेवरने तिला सैद्धान्तिक रूप देत तिच्या कार्यव्यवस्थेचे नियम तयार करीत तिला एक आदर्शवत चौकट बहाल केली. आजही त्याच चौकटीत बहुतांश देशात ब्युरोक्रसीचे कामकाज चालते, हे लक्षणीय आहे. हा बेवरच्या सिद्धान्ताचा कालातीतपणा आहे.

मॅक्स वेबरच्या आदर्श ब्युरोक्रसीच्या सिद्धान्तास जी मान्यता मोठ्या प्रमाणात मिळाली, त्यामागे पूर्वीच्या अनिर्बंध सत्तेच्या राजेशाहीमुळे सामान्यजनाच्या होणार्या गळचेपीचा तिच्या असाहाय्यतेचा इतिहास होता. त्या पार्श्वभूमीवर सत्तेपेक्षा कायदेशीर अधिकाराच्या चौकटीत प्रशासन देणारी समाज नियंत्रण करणारी नोकरशाही ही सामान्य नागरिकांना वरदान वाटली तर नवल नाही. पण कोणताही आदर्श विचार व्यवस्था ही मानवी मनाचा स्वार्थमूलक स्वभाव दुर्बलतेमुळे तंतोतंत साकार होणे शक्य नसते. या मानवी प्रवृत्तीमुळे ती झाकोळली जाते, तिच्यात मग अनेक दोष निर्माण होतात. नोकरशाहीची चौकट जरी विवेकानिष्ठ कायद्याची असली तरी ती राबवणारी काही विकारग्रस्त, लोभी स्वार्थी माणसे तिचा गैरवापर करतात. त्यांना जर नियंत्रित करायची व्यवस्था तत्पर न्यायव्यवस्था नसेल तर ती अधिकच भ्रष्ट, मंदगतीची विकास प्रशासनामध्ये अवरूद्ध निर्माण करणारे रूप धारण करतील. आज ब्युरोक्रसीला जी नावे ठेवली जातात, याचे हे कारण आहे.

पण त्यामुळे नोकरशाहीचा सिद्धान्त विचार चुकीचा ठरत नाही. उलट तो आजही किती प्रस्तुत आधुनिक जबाबदेही जनकल्याणाच्या कारभाराशी सुसंगत आहे हे वर नमूद केलेल्या वैशिष्ट्यांवरून कुणासही पटू शकेल.

सारांश-नोकरशाही व्यवस्था तिचे सिद्धान्त कालबाह्य चुकीचे नाहीत तर ती राबवणारे अधिकारी कर्मचारी मानवी विकार पीडित स्वार्थमूलक आहेत. समाजाची मूल्यविहिनता नोकरशाहीतही आल्यामुळे ती वेबरच्या कसोटीला पूर्णपणे खरी उतरत नाही हे मात्र विदारक सत्य होय!

 

अर्थशास्त्रआणिप्रिन्स

ग्रामप्रशासन केंद्रीय प्रशासन या दोन स्तरावरचं लोकप्रशासन हे भारतात प्राचीन वैदिक काळापासून अस्तित्वात होतं.

त्याला परिपूर्ण रूप मिळाले गुप्त कालखंडात. त्याचं सारं श्रेय आर्य चाणक्य किंवा विष्णुगुप्त याला जातं. त्याचाअर्थशास्त्रहा ग्रंथ प्राचीन, अद्वितीय परिपूर्ण असा लोकप्रशासनाचा ग्रंंथ आहे. तो एकाच वेळी अत्यंत व्यवहार्य पण त्याच वेळी काही नीती सिद्धान्त सांगणारा आहे. आजही प्रशासन करताना चाणक्य सूत्रे उपयोगी पडावीत, एवढी ही मूलभूत स्वरूपाची कालातीत आहेत. अर्थशास्त्र हा आजच्या व्यापक संदर्भातला समाजशास्त्राचा ग्रंथ आहे, त्यात सामाजिक नैतिक तत्त्वज्ञान आहे, इतिहास, न्यायशास्त्र, अर्थशास्त्र लोकप्रशासन (ब्युरोक्रसीसह) एवढ्या बाबींचा समावेश आहे.

चाणक्याची अनेकदा मायकेलवली या सोळाव्या शतकातील इटलीच्या राजकीय विचारवंतांशी तुलना केली जाते. त्याचाप्रिन्सहा ग्रंथ जगविख्यात आहे. जरी दोघांच्या काळात सुमारे 2000 वर्षांचं अंतर असलं तरी त्यांच्या तत्त्वज्ञानात कमालीचं साम्य आहे. ते थोडक्यात पुढे नमूद करतो.

1. दोघांनी राज्य प्रशासनामध्ये राजकारण नैतिकतेची पूर्णत: फारकत केली आहे (सेपरेशन ऑफ पॉलिट्क्सि फ्रोम एथनिक), चाणक्यानं तर धर्माचीही राजकारणापासून फारकत केली आहे. आजचं राजकारण ही त्याची अपरिहार्य परिणती आहे का? असा प्रश्न विचारी मनाला पडल्यावाचून राहत नाही.

2. दोघेही व्यवहारी, रोखठोक राजकारणाचे (रियल पॉलिटिक्स) चे पुरस्कर्ते होते. त्यांनी राजा राज्यकर्ता  आक्रमक महत्त्वाकांक्षी असावा असं प्रतिपादन केलं आहे. त्यांनी साध्याला साधनापेक्षा जास्त प्रमुख महत्त्व दिलं आहे. त्यांच्या दृष्टीने सत्ता महत्त्वाची असून ती मिळवण्यासाठी कोणताही मार्ग हा विधि युक्तच असतो, असावा असा त्यांचा सिद्धान्त होता. ज्ञान, नैतिकता शुद्धता हे गुण तोवरच चांगले, जोवर ते सत्ते आड येत नाहीत वा सत्ता मिळवण्यात आडकाठी आणत नाहीत. दोघांनी नि:संदिग्धपणे संधिसाधूपणाचा पुरस्कार केला आहे.

3. कौटिल्याने राजा हा विजीगिषु जग पादाक्रांत करणारा युद्धखोर, आक्रमक बलवान असावा असे लिहिले आहे. मायकेलवलीने राजामध्ये सिंहाची शक्ती कोल्ह्याची धूर्तता असावी असं नमूद केलं आहे. थोडक्यात सत्ताधिशांनी कारभार करताना सत्ता ही निर्घृण निरकुंशपणे राबवावी त्याच्या आड येणार्यास साफ करावं असं स्पष्ट रोखठोकपणे प्रतिपादलं आहे.

आज जगभर जे राजकारण सत्ताकारण चालते ते ह्याच तीन सूत्रांच्या आधारे चालतं असं म्हणता येईल.

पण आज चाणक्याच्याअर्थशास्त्राचे पुनर्मूल्यांकन चालू आहे. नवे नवे अभ्यासक त्यावर वेगवेगळ्या अंगानं प्रकाशझोत टाकीत आहेत. त्यावरून हे स्पष्ट होतं की, आर्य चाणक्य मायकेलवली आणिअर्थशास्त्रप्रिन्सची तुलना साम्य शोधण्याचा प्रयत्न चुकीचा चाणक्यावर अन्याय करणारा आहे. कारण मायकेलवली हा जसा पूर्णत: ‘नेफेड पॉवरराजकारणामध्ये नैतिकता अजिबात नकोया विचारांचा होता, तसा आर्य चाणक्य खचितच नव्हता. त्याचं सर्वात महत्त्वाचं कारण म्हणजेअर्थशास्त्रहा केवळ राज्य प्रशासनाचा विषय हाताळणारा ग्रंथ नाही तर तो जगातला कदाचित पहिला परिपूर्ण विस्तृत असा समाजशास्त्रीय ग्रंथ होता. त्यांन अपरिहार्य तडजोड नंद काळातील छोट्या छोट्या राज्यातल्या स्पर्धा, हाणामारी पाहून ती मिटवण्यासाठीरिअल पॉलिटिक्सचा जरूर अवलंब केला, पण त्याची अंतिम दृष्टी ही जनकल्याणाची होती - वेलफेअर ॅडमिनिस्ट्रेटरची होती. कौटिल्याने राजधर्म सांगताना राजा हा निरंकुश नसून तोधर्माच्या सीमेने बद्ध असतो अत्यंत कठोर परिश्रमाचे नियमित श्रीमान योगीसारखे जीवन व्यतित करणारा तो राज्याचा उपभोगशून्य स्वामी असतो असे नमूद केले.

कौटिल्याचाअर्थशास्त्रहा ग्रंथ मूलत: अर्थशास्त्र, राज्यकारभार राज्य चालवण्यासाठी कला (स्टेट क्राफ्ट) विशद करणारा सामाजिक ग्रंथ आहे. तो शुद्ध तर्कशास्त्र संशोधनाच्या आधारे रचला गेला आहे. त्याच्या पूर्वी जे भारतीय ग्रंथ रचले गेले, त्यांची सरूवात अर्थशास्त्राची सुरूवात पाहा, त्यातला फरक लक्षात येईल. सर्व पौराणिक प्राचीन ग्रंथाची सुरूवात गणेशाच्या स्मरणानं झाली आहे, पण अर्थशास्त्राच्या सुरूवातीला चाणक्यानं देवा ऐवजी दोन महान गुरू, एक असुरांचा एक देवांचा गुरू-शुक्राचार्य बृहस्पती यांना वंदन करून केली आहे. हा फार महत्त्वाचा फरक लक्षात घेतला पाहिजे. पुराण काळात देव असुर हे एकमेकांचे शत्रूपक्ष होते हे सर्वविदीत आहे, त्यामुळे त्यांच्या विचारसरणी, मते दृष्टिकोन भिन्न असणार. कौटिल्याने दोन्ही विचारांचा अभ्यास करून नीरक्षीर विवेकानं त्यातलंी उत्तम ग्राह्य तत्त्वे आपल्या ग्रंथात घेतली आहेत.

 

भारतीय नोकरशाहीचा इतिहास

भारताच्या मध्ययुगीन इतिहासात मुघल काळात अकबराचा दिवाण राजा तोडरमलनं आधुनिक महसूल प्रशासनाचा शास्त्रशुद्ध पाया रचला. आजही भारतात सत्तर टक्केपेक्षा जास्त नागरिक शेतीवर अवलंबून आहेत, त्यांच्यासाठी जमीन ही सर्वात महत्त्वाची संपत्ती आहे. राजा तोडरमलने जमीन महसुलाची शास्त्रीय पद्धतीने आखणी केली, त्यानं विशिष्ट नियमांच्या आधारे जमिनीचे सर्वेक्षण मोजणी केली. त्या काळात उद्योग व्यापारापेक्षा जमीन महसूल हा राज्यकर्त्यासाठी उत्पन्नाचा प्रमुख स्त्रोत  होता, त्यामुळे रयतेला न्याय देत जसं तोडरमलने कसेल त्याची जमिन हे आधुनिक काळातले तत्त्व स्वीकारले, तसेच राज्यकारभारासाठी शाश्वत उत्पन्नाचा स्त्रोतही महसूल करांची आखणी करून केला. आजही भारताचे जमीन महसूल प्रशासन तोडरमलच्या पद्धतीचे थोडाफार कालानुरूप बदल स्वीकारून चालते. त्यानंतर भारताच्या लोकप्रशासनाचा महत्त्वाचा पण काहीसा दुर्लक्षित राहिलेला टप्पा म्हणजे छत्रपती शिवाजी महाराजांचं काळाच्या पुढे असलेले, आधुनिक प्रशासनाची बीजं असलेले, प्रशासन होय. त्यांच्या लोकप्रशासनाची दोन ध्येये होती, एक रयतेच्या सुखदु:खाशी समरस होणे दुसरे जुलमी वतनदारी पद्धत नष्ट करणे. त्यांचं अष्टप्रधान मंडळ हे आजच्या मंत्रिमंडळाचं तत्कालीन रूप होतं. त्यांनी केवळ आठ प्रधानांद्बारे राज्यकारभार चालवला. जेवढं मंडळ सुटसुटीत असतं, तेवढं ते गतिमान प्रभावी असतं, ही महाराजांची दृष्टी आजही स्वीकारार्ह आहे.

पण भारतातील लोकप्रशासन नोकरशाहीचा पाया ब्रिटिश कालखंड 1872 साली जिल्हाधिकारी-कलेक्टरांच्या- पदनिर्मितीपासून ठळक रीतीने सुरू झाला असं मानलं जातं. सुमारे दीडशे वर्षे ब्रिटिशांनी केवळ हजारभर आय.सी.एस. अधिकार्यांच्या मदतीनं भारतासारख्या प्रचंड आकारमान लोकसंख्येच्या देशाचा कारभार चालवला एतद्देशीयांचे कल्याण हा हेतू नसला तरी राज्यकारभाराच्या सोयीसाठी आधुनिक तेही इंग्रजीतून शिक्षण, न्यायव्यवस्था, टपाल-रेल्वे सारख्या सेवा आणि आधुनिक राज्य  प्रशासन व्यवस्था निर्माण केली. तिला सार्थपणे पोलादी प्रशासकीय चौकट अर्थातस्टिल फ्रेमम्हणता येईल.

आज भारतातील प्रचलित प्रशासकीय चौकट यंत्रणा ही काही प्रमाणात कालानुरूप झालेला बदल सोडता ब्रिटिश कालखंडाप्रमाणेच कायम आहे. त्यात भारतीय शासकांनी - नेत्यांनी खरं तर स्वातंत्र्योत्तर कालखंडात पहिल्या काही वर्षात कौटिलीय अर्थशास्त्र शिवकालीन प्रशासन प्रणालीचे वर वर्णिलेल्या काही वैशिष्ट्यांचे त्यात रोपण केले असते तर तिला नवे एतद्देशीय वळण लागू शकले असते. पण आता त्याची वेळ निघून गेली आहे असं म्हटलं पाहिजे. पं. नेहरूंनी संमिश्र अर्थव्यवस्था, समाजवाद लोककल्याणकारी विकास प्रशासनाची कास पकडली, पण त्या साठीरूल्स अँड रेग्युलेशन’ , ‘स्ट्रिक्ट ॅडरन्स टु प्रोसिजरआणिजनतेला काय कळतं? आम्ही अधिकारी अधिक जाणतोआणिवुई आर हिअर टु रुललिड मासेसही ब्रिटीशकाळापासून रूजलेली नोकरशहाची मानसिकता बदलण्याचे प्रयत्न झाले नाहीत. विकास प्रशासन हे लोकप्रशासनापेक्षा थोडं भिन्न आहे. विकासासाठी नियमांची चौकट कायदा-नियमांची जरुरी असली तरी नागरिकांचा विकास हे लक्ष्य हा केंद्रबिंदू विकास प्रशासनात असतो. ब्युरोक्रसीची चौकट ही अजूनही अंमलबजावणीची यंत्रणाच राहिली आहे, तिला सर्वंकष विकास यंत्रणेचे स्वरूप देण्यास आपले राज्यकर्ते-शासन कमी पडले आहेत, असंच म्हणणं भाग आहे. त्यामुळे नव्या अर्थपूर्ण बदलाची संधी आपण गमावली आहे.

ब्रिटिशांनी राज्यकारभार करताना स्थानिक स्वराज्य संस्था-महानगरपालिका नगरपालिका स्थापन केल्या. त्यांची सुरुवात 1688 मध्ये प्रथम मद्रास येथे त्यानंतर मुंबई कलकत्ता येथे महानगरपालिका स्थापन केली. 1859 मध्ये लॉर्ड केनिंगनेपोर्टफोलिओव्यवस्था सुरू करून प्रथम वित्त गृह विभाग स्थापिले. त्यानंतर सार्वजनिक बांधकाम विभागाची स्थापना केली. मग क्रमश: शेती, व्यापार, 1905 साली स्वतंत्र रेल्वे खाते (आधीचे रेल्वेबोर्ड बंद करून), 1910 साली शिक्षण विभाग स्थापन झाले. त्यामुळे नोकरशाहीचा मोठ्या प्रमाणात विस्तार झाला.

 

संक्षेपानं विवेचन करायचं तर असं म्हणता येईल की, ब्रिटिशांनी त्रिस्तरीय प्रशासन प्रणाली आपणास दिली. केंद्रीय सत्ता (गव्हर्नर जनरल प्रमुख असलेलेइंडियन सरकार’), प्रांतिक सत्ता (मुंबई, बंगाल, मद्रास आदी प्रांतिक राज्ये - प्रेसिडेंन्सीज) आणि स्थानिक स्वराज्य संस्था, त्यामुळे अधिकाराचे विकेंद्रीकरण क्रमश: होत गेले. या प्रशासन व्यवस्थेत केंद्रीय प्रांतिक अधिकाराची सुस्पष्ट विभागणी करण्यात आली. सेना विभाग, परराष्ट्र धोरण, कस्टम कॉमर्स, रेल्वे, पोस्ट टेलिग्राफ, इन्कम टॅक्स (प्राप्तीकर), चलन (करन्सी), नागरी फौजदारी कायदे हे केंद्रीय अधिकाराचे - खात्यांचे विषय ठरविण्यात आले. त्यातूनच अखिल भारतीय प्रशासन, पोलीस सेवेबरोबर आज ज्या 23 अखिल भारतीय सेवा - रेव्हेन्यू, कस्टम, पोस्टल, रेल्वे . आहेत त्यांचा जन्म झाला. प्रांतिक अधिकाराच्या यादीत स्थानिक स्वराज्य संस्था, वैद्यकीय मदत, सार्वजनिक आरोग्य, शिक्षणजलसिंचन, जमीन महसूल, दुष्काळ निवारण, न्याय, पोलीस तुरुंग हे विभाग अधिकार दिले गेले. त्यासाठी प्रांतिक लोक सेवा (प्रोव्हिन्सिअल पब्लिक सर्व्हिस) निर्माण झाल्या हे लक्षात ठेवणं जरुरीचे आहे. म्हणजेच आज देशात जी विषयाची/अधिकाराची केंद्रीय सूची (सेंट्रल लिस्ट) राज्य सूची (स्टेट लिस्ट) आहे, तिचा हा मूळ अवतार होता. भारतीय प्रशासनानं त्याला समान (काँकंरट) सूची निर्माण करून एक पाऊल पुढे टाकलं आहे एवढंच! प्रांतिक राज्याच्या अधिकारांचीवर्ग केलेले’ (ट्रान्सफर्ड) आणिराखीव’ (ठशीर्शीींशव) अशा दोन यादीत विभागणी करण्यात आली होती. त्यामध्ये न्याय, पोलीस, तुरुंग, वृत्तपत्रांचे नियंत्रण, महसूल, जलसिंचन, श्रम वित्त हे राखीव होते त्यावर केंद्रीय सत्तेचे बर्याच अंशी नियंत्रण होते. हीच ती द्विदल (द्याराच) पद्धत होय!

 

स्वातंत्र्योत्तर कालखंडातले लोक प्रशासन

ब्रिटिशांनी अवघ्या हजार-बाराशे आय.सी.एस. अधिकारी लाखभर फौजेच्या मदतीने खंडप्राय देशावर दीडशे वर्ष राज्य कसे केले असेल? हा प्रश् येथे उपस्थित होऊ शकतो. एक तर आधुनिक शस्त्राचे तंत्रज्ञान (उदा., रेल्वे, पोस्ट, इत्यादी), पोलादी प्रशासन आणि बर्याच प्रमाणात कायद्याचे राज्य या त्रिसूत्रीने त्यांनी सुविहित प्रशासन दिले, हे मान्य करणे भाग आहे.

ब्रिटिश प्रशासकाचा एक मोठा गुण म्हणजे त्यांची अभ्यासू वृत्ती. अठराव्या   एकोणिसाव्या शतकात जेथे ब्रिटिश कलेक्टर इतर आय.सी.एस. अधिकारी काम करीत होते, तेथे त्यांनी अत्यंत बारकाईने अभ्यासपूर्वक त्या जिल्हा/प्रांताचा भूगोल, इतिहास, त्याचे जनजीवन, तेथील भाषा, संस्कृती आणि आर्थिक-सामाजिक परिस्थितीची माहिती घेतली, तिचे लिखित रूप म्हणजेजिल्हा दर्शनिका’ (डिस्ट्रीक्ट गॅझेटियर) होय. आजही त्यातली बरीचशी माहिती उपयुक्त उपयोगी पडणारी आहे. महाराष्ट्र शासनाने अलीकडच्या काळात जिल्हानिहाय दर्शनिकांचे नव्याने संपादन करून त्याच्या ताज्या आवृत्त्या काढल्या आहेत. जिल्ह्यात रुजू झाल्यावर जिल्हाधिकार्यांनी त्या वाचून नोंदी ठेवाव्यात त्या आधारे कारभाराची घडी बसवावी एवढ्या त्या महत्त्वपूर्ण आहेत.

मी स्वत: नांदेड, कोल्हापूर, सातारा आदी जिल्ह्यांच्या जुन्या नव्या संपादित दर्शनिका वाचल्या आहेत, त्यातील विषयाची यादी पाहिली तरी चकित व्हायला होतं, एवढी ती सर्वंकष स्वरूपाची आहे.

आजच्या काळात कामाची व्याप्ती धावपळ एवढी वाढली आहे की असे काही प्रकल्प हाती घेऊन पूर्ण करण्यास पुरेसा वेळ निवांतपणा मिळाला नाही. हे काम आता विश्वकोश महाराष्ट्र दर्शनिका विभाग आणि साहित्य संस्कृती महामंडळ अशी प्रकाशने करीत आहे हेही नोंदले पाहिजे.

स्वातंत्र्योत्तर काळात ब्रिटिशांनी दीडशे वर्षात विकसित केलेली अखिल भारतीय स्वरूपाची ब्युरोक्रसी तशीच प्रांतिक सरकारामधील राज्यस्तरीय ब्युरोक्रसी स्वातंत्र्योत्तर काळात तशीच ठेवायची, तिच्यात अमूलाग्र बदल करायचा का राजकीय स्वरूपाची कमिटेड ब्युरोक्रसी-अमेरिकेसारखी भारतात आणायची हा प्रश् भारतीय नेत्यांसमोर होता. महात्मा गांधी पंडित नेहरूंचे मत ब्रिटिश काळातील दमनकारी नोकरशाही विरुद्ध होते, पण त्यावेळी देशाचे गृहमंत्री तथा उपपंतप्रधान सरदार वल्लभाई पटेल यांनी ही प्रशासकीय यंत्रणा-ब्युरोक्रसी - चालू राहावी यासाठी ठाम भूमिका घेतली. 10 ऑक्टोबर 1949 रोजीकॉन्स्टिट्युएंट असेंब्लीमध्ये त्यांनी जे भाषण केलं, ते अत्यंत महत्त्वाचं मूलगामी होतं.

सरदार पटेलांच्या या ठाम मतामागे जसा कालातीत द्रष्टेपणा होता, तशीच एक प्रकारची अपरिहार्यता होती. ती म्हणजे स्वतंत्र भारताच्या प्रशासनाचा गाडा चालवण्यासाठी दुसरी यंत्रणा नव्हती. ब्रिटिश काळात जे भारतीय आय.सी.एस. अधिकारी होते, त्यांनी स्वातंत्र्योत्तर काळात दंगलग्रस्तांचे पुनर्वसन आणि साडेपाचशेच्या वर असलेली संस्थाने खालसा करून देश एकसंघ बनविण्यात महत्त्वाची भूमिका पटेलांच्या नेतृत्वाखाली पार पाडली होती.

ही प्रशासकीय यंत्रणा एतद्देशीय करण्यासाठी विकास प्रशासनाची जबाबदारी पेलण्यासाठी सक्षम बनावी म्हणून तिचं नवं नामकरण भारतीय प्रशासन सेवा (इंडियन ॅडमिनिस्ट्रेटिव्ह सर्व्हिसआय..एस.’) असे केले आणि त्यांनी एकूणच नोकरशाहीने तटस्थ राहत निर्भिडपणे सल्ला देणे आणि कायद्यांच्या-घटनेच्या चौकटीत काटेकोरपणे काम करण्यासाठी सरदार पटेलांनी नवे संकेत, परंपरा निर्माण केल्या. साधारणपणे 1970 च्या दशकापर्यंत स्वातंत्र्यलढ्यात नेतृत्व करणारे नेते देश राज्य पातळीवर राज्यकारभार करीत होते त्यांच्या कामकाजाचा स्थायिभाव लोकसेवा, नि:स्पृहता नि:स्वार्थपणा होता. तोवर भारतीय प्रशासनही, आजच्या भ्रष्टाचार राजकारणाचे रंग धारण केलेल्या प्रशासनाच्या पार्श्वभूमीवर लोकप्रशासनाच्या सैध्दान्तिक भूमिकेत बसणारे, बर्याच प्रमाणात आदर्शवत होते.

अशी परिस्थिती काही काळ टिकली, पण पुढे जेव्हा तत्त्वहीन स्वार्थाचे राजकारण सुरू झाले आणि बदलते जागतिक अर्थकारणांचे प्रवाह वेळीच ओळखता, उदारीकरणाची कास पकडल्यामुळे निर्माण झालेली कुंठित अर्थव्यवस्था, वाढती बेरोजगारी, परमिट-लायसेन्स राजमुळे बोकाळलेला भ्रष्टाचार, कमकुवत झालेली केंद्रीय सत्ता, विभिन्न राजकीय विचारधारेची राज्यपातळीवर आलेली सत्ता, मग आघाड्यांचे राजकारण, सबंध जगाचे झालेले बाजारीकरण, माहिती-तंत्रज्ञानाचा स्फोट आणि पन्नास टक्क्यांपेक्षा जास्त युवावर्गाची समृद्ध जीवनाची वाढती आकांक्षा अशा आव्हानाला तोंड देण्यासाठी आवश्यक असणार्या प्रशासकीय सुधारणा करण्यात राज्यकर्त्यांना आलेले अपयश यामुळे भारतीय प्रशासन व्यवस्था गोंधळलेली काहीशी दिशाहीन झाली आहे. परंतु राजकीय नेतृत्वाची  घसरण पाहाता मागील साठ वर्षांत देशाची एकात्मता अखंडता टिकवून धरण्यात नोकरशाहीने बर्यापैकी यश मिळवले आहे, हे आता सर्वमान्य झाले आहे.

 

भारतीय प्रशासनाचे पर्यावरण

भारतीय राज्याची वैशिष्ट्ये म्हणजे उदार लोकशाहीवादी राज्य, विकेंद्रित राज्यकारभार, सेक्युलर लोककल्याणकारी प्रशासन करण्यात भारतीय नोकरशाहीचे योगदान मोलाचे आहे. प्रशासनाला प्रभावित करणारे जातिव्यवस्था, धर्म जमातवाद, हिंसा आणि दहशतवाद हे चार सामाजिक पर्यावरणाचे घटक आहेत, तर सांस्कृतिक पर्यावरणात . गांधींच्या प्रभावाने उदात्त अर्थाचे राजकारणाचे लोकप्रशासनाचे आध्यात्मिकीकरण, सहिष्णुता विश्वात्मकता हे तीन घटक येतात तेही भारतीय प्रशासन कमी-अधिक प्रमाणात करतात. या सामाजिक सांस्कृतिक पर्यावरणीय घटकातले चांगले नीरक्षीरविवेकाने टिपून ते आत्मसात करणे उच्च शिक्षण आणि प्रभावी प्रशिक्षणामुळे भारतीय प्रशासकांना अवघड नाही. पण वाढता राजकीय हस्तक्षेप, स्पर्धात्मक लोकप्रिय राजकारण करण्याची चढाओढ, लोकशाही संसदीय प्रणालीच्या निकोप संकेत परंपरांची होणारी पायमल्ली आणि ढासळती मूल्यव्यवस्था यामुळे भारतीय नोकरशाही मोठ्या प्रमाणात प्रभावित झाली आहे. त्यामुळे भ्रष्टाचार, लाल फितशाही आणि बदलास नकार देण्याची मानसिकता वाढत चालली आहे. त्यामुळे लोकनीती धोरणाची वेगवान सुविहित अंमलबजावणी करून जनतेला प्रभावी, विकास कल्याणकारी प्रशासन देण्याची व्यावसायिक नीतिमत्ता (प्रोफेशनल एथिक्स) पाळण्याचे तिला भान उरलेले नाही, ही चिंतेची बाब आहे. ‘-गव्हर्नन्स’, माहितीचा अधिकार स्वतंत्र प्रभावी प्रसारमाध्यमामुळे अलीकडच्या काळात हे भान पुन्हा नोकरशाहीस काही प्रमाणात येत आहे, हेही येथे नमूद केले पाहिजे.

भारतीय प्रशासनाचे घटनात्मक पर्यावरण समजून घेणे महत्त्वाचे आहे. 26 जानेवारी, 1950 पासून भारत हा प्रजासत्ताक देश झाला आहे घटनेच्या चौकटीत भारताचा राज्यकारभार प्रशासन चालते, चालले पाहिजे. कारण कोणत्याही देशाच्या घटनेचे स्वत:चे एक एतद्देशीय तत्त्वज्ञान असते. त्या आधारे शासनाची रचना कार्यपद्धती सिद्ध होते. भारतीय घटनेचा केंद्रबिंदू भारतीय नागरिक आहे. ‘आम्ही भारतीय लोक’ (वी पीपल ऑफ इंडिया) या अत्यंत समर्पक शब्दानी सुरू होणारा भारतीय घटनेचा सारनामा, उद्देशिका हे अधोरेखित करते की, भारत हा एक सार्वभौम, समाजवादी, सेक्युलर प्रजासत्ताक देश आहे न्याय, स्वातंत्र्य, समता बंधुभाव ही त्याची मूल्ये आहेत. जनकल्याण विकास हे तिचे अंतिम ध्येय आहे. या घटनेने प्रत्येक भारतीय नागरिकास काही मूलभूत अधिकार (समता, स्वातंत्र्य, शोषणाविरुद्धचा अधिकार, भाषण, सांस्कृतिक, शैक्षणिक, मालमत्ता घटनात्मक उपाययोजना) दिले आहेत, ते त्यांना कोणत्याही अडथळ्याविना मिळवण्यासाठी प्रशासन करणं, हे नोकरशाहीचे घटनात्मक कर्तव्य आहे. ती राज्यकर्त्यांशी नव्हे तर त्यांच्या नीती-धोरणे कार्यक्रमाशी बांधील असते, पण प्रथम अंतीमत: जनतेप्रत तिची जबाबदेही - बांधीलकी - असली पाहिजे.

 

भारतीय लोकशाहीपुढील प्रश्न आणि आव्हाने

भारतीय नोकरशाही सत्तर-ऐशींच्या दशकापर्यंत घटनेला अभिप्रेत असल्याप्रमाणे काम करीत होती. पण त्यानंतर वाढता राजकीय हस्तक्षेपापासून ती स्वत:चा बचाव करू शकली नाही. उलटपक्षी त्यांच्या भ्रष्टाचार हितसंबंधी कारभारात सामील झाली आणि ब्युरोक्रसीच्या घसरणीचा प्रारंभ झाला. आज राजकीय क्षेत्रात निर्णायकपणा अराजकसदृश्य परिस्थिती निर्माण झाली आहे. लोकशाहीचे चारही स्तंभ-न्यायपालिका, राज्यकर्ते, नोकरशाही प्रसारमाध्यमे आपल्या मर्यादा चौकटी ओलांडताना दिसतात, त्यामुळे अराजकतेकडे भारताची वाटचाल वेगात सुरू आहे, असे विचारवंत अभ्यासकांचे आकलन आहे.

लोकशाही निवडणुकीच्या माध्यमातून लोकप्रतिनिधी प्रभावी संसदीय कारभारातून न्यायपालिका पूर्वपदावर येणे शक्य आहे. प्रसारमाध्यमांनी व्यवसाय नफा हे एकमेव मूल्य मानता जनप्रबोधनाची त्यांची मूळ जबाबदारी ओळखून स्वयंनियंत्रणाद्वारे  सुधारले बदलले पाहिजे. प्रशासनाच्या सुधारणेसाठी मात्र राजकीय नेतृत्वाने इच्छाशक्ती दाखवून व्यापक प्रशासकीय सुधारणा घडवून आणल्या पाहिजेत. त्या संदर्भात एस.आर. महेश्वरी यांनी त्यांच्याॅडमिनिस्ट्रेटीव्ह रिफॉर्मस् इन इंडियाग्रंथात भारतात प्रशासकीय सुधारणा का झाल्या नाहीत याचं मार्मिक विवेचन केलं आहे. त्या बद्दल साररूपानं असं म्हणता येईल की, भारतीय घटना समितीच्या सदस्यांना स्वातंत्र्यलढ्याच्या काळात प्रशासनाचे बारकावे अंतर्भूत मर्यादा-लवचिकता डायनॅमिझमसमजून घेण्यास वेळ मिळाला नाही. पुन्हा ब्रिटिशकालीन नोकरशाही ब्रिटिशांनी मोठ्या प्रमाणात दमनकारी यंत्रणा म्हणून वापरली. त्यामुळे भारतीय स्वातंत्र्यलढ्याच्या नेत्यांमध्ये ब्युरोक्रसीबद्दल एक प्रकारचा अविश्वास होता, तो भारतीय जनमानसातही रुजला गेला. प्रशासकीय चौकटीचा ताठरपणा, कामापेक्षा कामाच्या पद्धतीला नियमांना महत्त्व देणे मधल्या आणि खालल्या स्तरावरील नोकरशाहीनं जबाबदारी टाळणं यामुळे हा अविश्वास स्वाभाविक होता. पण स्वातंत्र्योत्तरकाळात घटनेच्या माध्यमातून तिचा मसुदा करताना ज्या चर्चा झाल्या, त्याद्वारे भारतीय नेत्यांना स्वतंत्र भारत कसा घडवायचा याचं स्पष्ट नेमकं भान होते. त्याला अनुसरून प्रशासनाची नवी चौकट सिद्ध करणे त्यांना सहज शक्य होते त्यासाठी व्यापक जनमानसाचा पाठिंबापण मिळाला असता. पण भारताची फाळणी, निर्वासितांचे पुनर्वसन, पाकिस्तानचे काश्मीरसाठी झालेले 1948 चे आक्रमण, संस्थानांच्या विलिनीकरणाचा प्रश्न अशा अनेक मोठ्या समस्यांचा सामना करताना तयार सक्षम असलेली (जरी तिचं वळण हे शासन करण्याचं सत्ता गाजवण्याचं असलं तरी) एकमेव यंत्रणा नोकरशाहीच होती. त्यामुळे ती भारतात तशीच ठेवण्यात आली. पण पुढील काळात त्यात आमूलाग्र सुधारणा करण्यासाठी मात्र राजकीय नेतृत्वानं पुढाकार घेतला नाही. त्याचं कारण उलगडत नाही. पंडित नेहरू, सरदार पटेल, आझादांसारखे कुशाग्र बुद्धिमत्तेचे देश कसा घडवायचा याची पूर्ण जाण असणारे नेते असताना विकास प्रशासनासाठी नोकरशाहीमध्ये प्रशासकीय, ज्या सुधारणा करण्याचे त्यांनी का टाळले याचे कारण सापडत नाही. ज्या सुधारणा झाल्या त्या जुजबी मलमपट्टीच्या स्वरूपाच्या होत्या.

 

प्रशासकीय सुधारणा - जग आणि भारत

मागील काही वर्षांत अमेरिका ब्रिटन यांमध्ये नोकरशाहीची कार्यक्षमता वाढण्यासाठी विकास प्रशासन गतिमान करण्यासाठी व्यापक प्रमाणात प्रशासकीय सुधारणा तेथील राज्यकर्त्यांनी जाणीवपूर्वक घडवून आणल्या. ब्रिटनमध्ये 1968 सालच्याफाल्टन कमिटीचा सुधार अहवाल हा महत्त्वाचा टप्पा मानला जातो. त्यानंतर मार्गारेट थॅचर यांनी मोठ्या प्रमाणात प्रशासकीय सुधारणा केल्या. 1982 मधीलफायनान्शियल मॅनेजमेंट इनिशिएटिव्हहा प्रशासकीय सुधारणांचा पहिला टप्पा होता. त्याचा गाभा होता-काटकसर (इकॉनोमी), कार्यक्षमता प्रभावीपणा मार्गारेट थॅचर यांनी प्रशासकीय सुधारणांचा पुढचा अधिक मूलभूत क्रांतिकारी टप्पा 1988 मध्येनेक्स्ट स्टेप इनिशिएटिव्हने सुरू केला, त्याद्वारे प्रशासनाचे यंत्रणीकरण (एजन्सिफिकेशन) केले. या द्वारे नोकरशाहीचे दोन भाग त्यांनी केले. एक छोटा सिव्हिल सर्व्हिसेसचाकोअर विभाग’, जो मंत्री सरकारला नीती-धोरणे आखण्यासाठी अभ्यासपूर्ण सल्ला देईल त्यासाठी मदत करेलदुसरा भाग म्हणजे कार्यकारी यंत्रणा-जिला एजन्सी म्हणलं जातं, तो अंमलबजावणी सेवा प्रदान (सर्व्हिस डिलिव्हरी) करेल. त्यामुळे यंत्रणा-एजन्सीमधील अधिकारी-कर्मचारी अधिक जबाबदेही सजग झाले. त्यांची कार्यक्षमता मोठ्या प्रमाणात वाढली. मार्गारेट थॅचरचा प्रशासकीय सुधारणेचा कार्यक्रम जॉन मेजर यांनी पुढे नेत नवीबिग आयडियामांडली. ती म्हणजे नागरिकांची सनद-‘सिटिझन्स चार्टर’. या सनदेचे तीन उद्देश त्यांनी ठरवले, (जे सुप्रशासनाचे (गुड गव्हर्नस) पण आहेत) ती म्हणजे पारदर्शकता (ट्रान्सपरन्सी), जबाबदेही (अकौंटेबिलीटी) प्रतिसादक्षमता (रिस्पॉन्सिव्हनेस). तिच्यात भर घालत मजूर पक्षाचे पंतप्रधान टोनी ब्लेअर यांनी 1998 मध्ये तिचंसर्व्हिसेस फर्स्टअसं नामकरण केलं. नागरिकांच्या सनदेद्वारे प्रशासकीय सेवेने नागरिकांना गुणवत्तापूर्ण सेवा द्यावी, तिचा दर्जा अत्युच्च राखावा पगारापोटी मिळणार्या पैशाचा (जो नागरिक देत असलेल्या करातून येतो) पुरेपूर चोख मोबदला द्यावा आणि कामात अधिक पारदर्शी जबाबदेहीपणा असावा हे टोनी ब्लेअर पुढे जॉन मेजर यांनी अधोरेखित केले. सत्ताबदल होऊन प्रशासकीय सुधारणात सातत्य राहिले, हा ब्रिटनच्या राजकीय नेतृत्वाचा समंजसपणा दूरदृष्टी म्हटली पाहिजे.

अमेरिकेतही उपराष्ट्रपती अल गोर यांनीन्यू मॅनेजमेंटअहवाल बनवला, जो स्वीकारून त्याची अंमलबजावणी करून अमेरिकेत प्रशासनात महत्त्वपूर्ण सुधारणा घडवून आणल्या गेल्या. त्याची चार वैशिष्ट्ये होती. एक - लालफितशाही (रेड टेपिझम) कमी करणे, दोन - नागरिक ग्राहकांना केंद्रस्थानी ठेवणे (पुटींग कस्टमर फर्स्ट), तीन - कार्यक्रम प्रशासनासाठी अधिकारी-कर्मचार्यांना अधिकार देणे आणि चार -प्रशासनातील अनावश्यक सूज (संख्या) कमी करणे.

या पार्श्वभूमीवर भारतीय प्रशासन सुधारणेचा इतिहास पाहिला तर निराशा पदरी येते. कारण ब्रिटनप्रमाणे कोणतीही नवी  भरीव सुधारणा - अपवाद माहिती अधिकाराचा कायदा (जो अनेक देेशांत विद्यमान आहे) वगळता - भारतीय प्रशासनात घडवून आणण्याची राजकीय इच्छाशक्ती दूरदृष्टी इथल्या राजकीय नेतृत्वानं दाखवली नाही. जे आयोग नेमले, त्यांच्या शिफारशीपण पूर्णपणे अंमलात आणल्या नाहीत. असे असले तरी त्यांचा धावता आढावा येथे घेणे योग्य ठरेल.

स्वातंत्र्योत्तर काळातील प्रशासकीय सुधारणांची सुरूवात 1949 च्या एन.गोपालस्वामींच्या अहवालाने झालीत्यांच्या अहवालात प्रशासन संघटनेतील बदल, विविध मंत्रालयांचे संलग्नीकरण वा विभाजन वित्तीय नियंत्रणातील बदल या बाबींचा ऊहापोह होता. त्यानुसार प्रशासकीय बदलांना सुरुवात झाली. 1951 मध्ये . डी. गोरवाला कमिटी गठित झाली. त्यांच्या अभ्यासाचा विषय होताप्रशासकीय यंत्रणा ही नियोजनबद्ध विकासासाठी कितपत सक्षम आहे.’ त्यांनी अहवालात म्हटले होते की, नागरिकांना योजना अंमलबजावणीत दिरंगाई जाणवते, तसेच अधिकार्यांत सचोटी प्रामाणिकपणा कमी आहे. त्यांच्यात भ्रष्टाचार आहे गरज आहे ती कामात जलदपणा, कार्यक्षमता, प्रभावीपणा प्रतिसादीक्षमता विकसित करण्याची. त्यांनी प्रशासकीय सुधारणांसाठी स्वतंत्र मंत्रालय असावे अशी शिफारस केली, पण ती पूर्णांशाने अमलात आलेली नाही.

1953 साली पं. नेहरूंनी अमेरिकन विचारवंत पॉल ॅपलबाय यांना बोलावलं. त्यांच्या शिफारशीप्रमाणेरचना कार्यपद्धती विभागस्थापन करण्यात आला. पुढे तोडिपार्टमेंट ऑफ ॅडमिनिस्ट्रेटिव्ह रिफॉर्मया नावाने ओळखला जाऊ लागला.

सर्वात महत्त्वाचा प्रशासकीय सुधारणेचा अहवाल म्हणजे 1966-70 दरम्यानचाॅडमिनिस्ट्रेटिव्ह रिफॉर्म कमिशनचा अहवाल होय. या कमिशनचे 580 शिफारशी असलेले 33 अहवाल प्रसिद्ध झाले. त्यातली एक महत्त्वाची शिफारस म्हणजे केंद्रात लोकपाल राज्यात लोकआयुक्त पदे स्थापणे होय. दुसरी महत्त्वाची शिफारस म्हणजेपरफॉर्मन्स बजेटिंग’, वरच्या मध्यम स्तरावर तज्ज्ञ (स्पेशालिस्ट) अधिकारी थेट नेमणे . पण हा आयोग मुदतीपूर्वीच गुंडाळले गेल्यामुळे त्यांचे काम पूर्ण होऊ शकले नाही. त्यामुळे आयोगाचा अंतिम अहवालपण तयार झाला नाही. हा प्रशासकीय सुधारणेसाठी मोठा आघात होता.

1975 मध्ये एल. पी. सिंग एल. के. झा या दोन वरिष्ठ प्रशासकीय अधिकार्यांनी नोट ऑन इमकप्रूव्हिंग एफिसिएन्सी इन ॅडमिनिस्ट्रेशनसादर केला, पण त्यावर फारसा विचार झाला नाही.

1976 मध्ये डी. एस. कोठारी यांच्या अध्यक्षतेखालील समितीने अखिल भारतीय सेवाभरती पूर्वपरीक्षा (वस्तुनिष्ठ प्रश्नांची) मुख्य परिक्षा (मुलाखतीसह) द्वारे करण्यात यावी अशी शिफारस केली होती, ती केंद्राने स्वीकारली त्याची तातडीने अंमलबजावणीपण केली.

1978 साली अशोक मेहतांच्या अध्यक्षतेखालील पंचायत राज कमिटीची, मंडलपंचायतीची महत्त्वपूर्ण शिफारस केंद्राने स्वीकारली नाही; खरे तर विकेंद्रीकरणाची ही महत्त्वपूर्ण शिफारस होती.

दि नॅशनल पोलीस कमिशनहे 1977-80 काळात धरमवीर यांच्या अध्यक्षतेखाली गठित करण्यात आले. या आयोगाने पोलीस प्रशासनाचा सखोल अभ्यास करून कायदा सुव्यवस्थेसाठी जबाबदार असलेल्या पोलीस दलाच्या आधुनिकीकरणासाठी तसेच भ्रष्टाचार कमी करणे अधिकाराचा गैरवापर टाळणे यासाठी काही संस्थात्मक बदल सुचविले. या आयोगाचे एकूण आठ अहवाल प्रसिद्ध झाले आहेत. खरं तर हा अत्यंत महत्त्वाचा अहवाल होता, त्यावर विचारमंथन करून त्यांच्या बर्याचशा शिफारशी स्वीकारता आल्या असत्या. पण केंद्राने हा अहवाल का स्वीकारला नाही हे आजही ज्ञात नाही.

1980 च्या सुरुवातीलादि इकॉनॉमिक रिफॉर्म कमिशनची एल. के. झा यांच्या अध्यक्षतेखाली स्थापना झाली. त्यांनी अनेक अहवाल दिले आर्थिक प्रशासनाचे आधुनिकीकरणाबाबत महत्त्वाच्या शिफारशी केल्या, असे मानले जाते की, 1990 पासून भारताने आर्थिक सुधारणेचे वळण घेतले, त्याचा आधार या आर्थिक सुधारणा आयोगाच्या शिफारशी होत्या.

हा भारतीय प्रशासनाच्या सुधारणेचा इतिहास पाहिला तर केंद्र सरकारने गांभीर्याने सुधारणा करण्याचा व्यापक प्रयत्न केल्याचे दिसत नाही. समग्र अहवाल स्वीकारता, एखाद-दुसर्या शिफारशी स्वीकारायच्या लागू करायच्या; या धोरणामुळे आमूलाग्र किमानपक्षी ठळक बदल तरी झाल्याचे दिसून येत नाही ही खरेच भारतीय प्रशासनाची एक प्रकारे शोकांतिका म्हटली पाहिजे.

राज्यस्तरीय प्रशासकीय सुधारणांमध्ये सर्वात आघाडी घेतलेली राज्ये केरळ, बंगाल कर्नाटक होते. 1958 मध्ये केरळ सरकारनेप्रशासकीय सुधार समितीस्थापन केली. सदर समितीने काही महत्त्वाच्या शिफारशी केल्या त्या केरळ सरकारने मोठ्या प्रमाणात स्वीकारून अमलात आणल्या. यामध्येपंचायतप्रशासनाचा मूलभूत घटक असावा, तालुका कौन्सिलवर स्त्री प्रतिनिधी असावेत, जिल्हा विकास मंडळ स्थापून विकास कामाचे केंद्रीकरण करावे आणि राज्याचे सचिवालय हे केवळ धोरण (पॉलीसी) आखणारे असावे यांचा समावेश होता.

सामाजिक सेवा आणि विकासकामासाठी पंचायतीना कार्यकारी अधिकार देऊन ते शासनाचे एजंट म्हणून गणले जावेत. पंचायत राजने शिक्षण आरोग्य सेवा पूर्णपणे हाताळावी, अशीही महत्त्वपूर्ण शिफारस होती. आज भारतातील राज्यांच्या पंचायती राज व्यवस्थेकडे दृष्टिक्षेप टाकला तर असे दिसून येईल की, प्रत्येक राज्यात या धर्तीच्या प्रशासकीय सुधारणा झाल्याचे दिसून येते. कारण पंचायत राज म्हणजे लोकांचे लोकप्रतिनिधी यांच्यामार्फत चालवलेले ग्राम, तालुका पंचायत, (महाराष्ट्रात पंचायत समिती) जिल्हा परिषद / पंचायत राज प्रशासन होय! या सुधारणांचे अर्ध्वयूपण नि:संशयपणे केरळकडे जाते.

कर्नाटक राज्याचाकर्नाटक ॅडमिनिस्ट्रेटीव्ह रिफॉर्म कमिशनचा 2001 चा अंतर्गत अहवालही महत्त्वपूर्ण आहे. त्यात दप्तर दिरंगाई दूर करण्यासाठी फाईल्सची हाताळणी, प्रलंबित फाईली कमी करणे, कर्मचार्याची संख्या निश्चित करणे, अधिकारांचे विकेंद्रीकरण, कार्यालयांचे आधुनिकीकरण, आय.टी.चा वापर, अधिकार्यांत असलेल्या सौजन्याच्या अभावावर उपाय सुचविणे, तक्रारनिवारण व्यवस्था, नागरिकांना भेटीसाठी अधिकार्यांची अनुपलब्धता, कृषी वन विभागाची कामे अशा विषयी या आयोगाने अभ्यास करून अनेक शिफारशी केल्या आहेत. त्यांचा आपण आता संक्षेपाने आढावा घेऊ या.

1. प्रत्येक ग्रामपंचायतीला ते जितका निधी ग्रामस्तरावर गोळा करतील, तेवढीचमॅचिंग ग्रांटदेणे आणि एकूण निधीच्या पन्नास टक्के रक्कम सामाजिक विभागावर खर्च करावी.

2. पंचायतीला निधी देताना मानवी विकासाची गमके पाहण्यात यावीत. त्यात प्रामुख्याने अर्भक मृत्यूदर (इन्फन्ट मॉरटॅलिटी रेट), माता मृत्यू दर (मॅटर्नल मॉरटॅलिटी रेट), साक्षरता यांचा समावेश होतो. जेथे ही मानवी विकासाची गमके विपरित आहेत, तेथे जादा निधी दिला जावा.

3. ग्रामपातळीवर काम करणार्या प्रत्येक कर्मचार्याचे कामाचे माहितीपत्रक (जॉब चार्ट) प्रत्येक ग्रामपंचायत सदस्यांना देण्यात यावेत.

4. राज्य शासनाच्या योजना मोठ्या प्रमाणात जिल्हा पंचायत / परिषदेकडे हस्तांतरित करण्यात याव्यात

महाराष्ट्र राज्याने विकेंद्रीकरणात देशात आघाडी घेतलेली आहे. त्यामध्ये पंचायत राज त्रिस्तरीय करणे, जिल्हा स्तरावर नियोजन विकास मंडळ स्थापन करून शंभरपेक्षा अधिक योजना जिल्हा स्तरावरून राबवणे, भारतात सर्वप्रथम माहितीचा राज्यस्तरीय कायदा करणे, महिला क्रीडा धोरण आखणे, मानव विकास निर्देशांक सामाजिक न्यायावर भर देणारा अर्थसंकल्प तयार करणे, लोकसहभागातून विकासकामांवर भर देणे, डी.पी.डी.सी.मध्ये जिल्ह्याला देण्यात येणार्या वार्षिक निधीच्या साडेचार टक्के रकमेच्या आधिन जिल्ह्याच्या विकासासाठी जिल्हासापेक्ष नावीन्यपूर्ण योजना आखणे, स्वतंत्र असे सांस्कृतिक धोरण आखणे अशा अनेक महत्त्वाच्या प्रशासकीय सुधारणा मागील काही दशकात झाल्या. सर्वाधिक विकेंद्रीकरण माहितीच्या अधिकाराचा सर्वात व्यापक वापर यामुळे प्रशासनामध्ये बर्याच सुधारणा घडून आल्या आहेत. पालकमंत्री पालक सचिवांच्या माध्यमातून जिल्हास्तरीय विकासाला चालना देणे, प्रशासकीय यंत्रणा गतिमान करणे हेही महाराष्ट्राच्या प्रशासकीय सुधारणांचे एक वैशिष्ट्य म्हटले पाहिजे. विकासकामांना गती देण्याबरोबर दर्जा राखण्यासाठी प्राधिकरणांची स्थापना हेही महाराष्ट्रातील प्रशासकीय सुधारणांचे एक महत्त्वपूर्ण पाऊल आहे. एम.एम.आर.डी.., पी.एम.पी.एम.एल., निगडी प्राधिकरण, म्हाडा, हाऊसिंग बोर्ड, एम.एम.आर.डी.सी., विविध नद्यांचे म्हणजे कृष्णा, गोदावरी तापी खोरे प्राधिकरण याची ठळक उदाहरणे  आहेत. याखेरीज लोकसहभागातून विकासकामांना चालना मिळावी म्हणून संत गाडगेबाबा स्वच्छता अभियान, महात्मा गांधी तंटामुक्ती अभियान, नगर स्वच्छता अभियान या योजनांच्या यशस्वितेने देश जगाचे लक्ष वेधून घेतले, हे विशेष महत्त्वाचे आहे.

 

पोलीस प्रशासन

गुन्हेगारी वृत्ती वाढली आणि विवेकाची कास सुटली की होणारे अपराध ही जुनी मानवी प्रवृत्ती आहे. त्यामुळे गुन्हे नियंत्रण   गुन्हे अन्वेेषण यासाठी प्राचीन काळापासून पोलीस दलाचे अस्तित्व (त्या काळी नावं भिन्न असतील) असल्याचा इतिहास आहे. त्याचबरोबर गर्दीच्या मानसशास्त्रामुळे कायदा-सुव्यवस्थेचा प्रश्न निर्माण होतो. जेव्हा सत्ताधीश मनमानी करतात, जनतेच्या आशा-आकांक्षा ध्यानात घेता धोरण आखतात, कृती करतात. तसेच विरोधी आवाज दडपायचा मार्ग स्वीकारतात; तेव्हा उठाव होतो. मोर्चे, धरणे, हरताळ, बंद ही आधुनिक काळात निर्माण झालेली जनलढ्याची अस्त्रे आहेत. त्याचा जेव्हा लोकनेते विवेकाने वापर करतात, रास्त कारणासाठी वापर करतात; तेव्हा राज्यकर्त्यांच्या वर्तनावरही अंकुश निर्माण होतो. पण जेव्हा दोन्ही बाजूनी लक्ष्मणरेषा ओलांडली जाते, तेव्हा कायदा सुव्यवस्थेचा प्रश्न निर्माण होते. तो हाताळण्याचे काम प्रामुख्याने पोलीस दलाचे असते, आहे.

कायदा सुव्यवस्था राखणे आणि गुन्हा अन्वेषण शोध ही पोलीस प्रशासनाची दोन प्रमुख कामे आहेत. ब्रिटिशकाळापासून भारतात आधुनिक पोलीस प्रशासन सेवेचा प्रारंभ झाला. त्यावेळी तिचे स्वरूप दमनकारी होते, ते स्वातंत्र्योत्तरकाळातही काही प्रमाणात जनमानसातील प्रतिमेप्रमाणे तसेच आहे. आजही पोलीस ठाण्यामध्ये सुबुद्ध नागरिकास काय अनुभव येतात हे सांगायची गरज नाही. पोलीस हा जनतेचा मित्र असायला हवा, त्यांच्या ब्रीदवाक्याप्रमाणेदुर्जनांचे निर्दालन सज्जनांचे रक्षणपोलिसांनी करायला हवे, ही अपेक्षा दुर्दैवानं आजही पुरी होताना दिसत नाही आणि मुख्य म्हणजे सर्वोच्च न्यायालयाने आदेश देऊनही व्यापक पोलीस सुधारणांना कोणतेही राज्य हात घालताना तत्पर दिसत नाही.

खरे तर आज भारतीय लोकशाहीला हिंसा, अराजकता आणि दहशतवाद, गरिबी-श्रीमंती यामधील वाढत्या दरीमुळे वाढणारी गुन्हेगारी, चंगळवादामुळे वाढते स्त्री-अत्याचार असे अनेक प्रश्न भेडसावत असताना पोलीस प्रशासनाचे काम अनेक पटीने वाढले आहे. पुन्हा देशात 100 पेक्षा जास्त जिल्ह्यात नक्षलवादानं आव्हान उभं केलं आहे. सीमेपलीकडून येणारा धार्मिक आतंकवाद त्याला उत्तर म्हणून बहुसंख्यांकांची टोकाची हापण गंभीर प्रश्न बनला आहे. अशा वेळी कार्यप्रेरित राजकारण अलिप्त असं प्रशिक्षित, प्रोफेशनल आधुनिक शस्त्रांनी सज्ज असं पोलीस दल या प्रश्नांचा मुकाबला करण्यासाठी आवश्यक आहे. पण सत्ताधीशांना पोलीस स्वायत्त होणे रुचत नाही, असा इतिहास आहे. पण त्याविना आजच्या प्रश्नांचा मुकाबला पोलीस दलास करता येणार नाही हे कटू वास्तव आहे. स्वायत्ततेबरोबर जबाबदेहीपणा पोलीसदलात कसा आणणार? सामान्य जनाला अभय देत समाजकंटकांना धाक कसा बसवणार? समाजातला वाढता बेकायदेशीरपणा (अनलॉफुलनेस) कसा नियंत्रित करणार? या सार्या प्रश्नांचा साकल्याने अभ्यास करून भारतीय पोलीस दलात प्रशासकीय सुधारणा घडवून आणण्याची गरज येथे अधोरेखित करणे आवश्यक आहे.

भावी काळाची आव्हाने पेलण्यासाठी भारतीय सैन्य दलाप्रमाणे पोलीस प्रशासनाच्या तीन प्रमुख कामासाठी त्याची तीन भागांत विभागणी करण्याची आवश्यकता काही तज्ज्ञ मांडतात, त्याचा थोडा विचार होणे आवश्यक आहे. ज्या प्रमाणे भारतीय सैन्यात पायदळ, विमानदळ नाविकदळ आहे, तद्वतच पोलीस प्रशासनाची तीन भागात विभागणी केली पाहिजे. एक भाग हा कायदा सुव्यवस्था सांभाळणारा असावा. दुसरा विभाग हा गुन्हे अन्वेषण नियंत्रणासाठी असावा, तर तिसरा विभागसोशल पोलिसिंगसाठी असावा, जो सामाजिक कायद्यांची (उदा. दारुबंदी, मानवी व्यापार, स्त्री-अत्याचार, भ्रूणहत्या संबंधातील कायद्यांची) अंमलबजावणी करू शकेल. या तीन विभागांचे प्रशिक्षण भिन्न असावे. या तीन विभागांसाठी जिल्ह्यात तीन जिल्हाप्रमुख असावेत तिघांतला वरिष्ठ हा समन्वयक असावा. त्यासाठी राज्य स्तरावरस्टेट पोलीस रेग्युलेटरी ॅथॉरिटीअसावी. हा अत्यंत क्रांतिकारी विचार आहे, त्याचा अभ्यास होऊन निर्णय घेणे आवश्यक आहे, नव्हे ती काळाची गरज आहे.

 

महाराष्ट्राचे प्रशासन

नोकरशाहीच्या (ब्युरोक्रसीच्या) कामकाज बदलाच्या इतिहासात जग, भारत इतर राज्ये यांच्या संदर्भात आपण आढावा घेतला, तो महत्त्वाचा यासाठी आहे की, महाराष्ट्रातील प्रशासनातील शिल्पकारांच्या त्यांनी प्रशासकीय सेवेत असताना पेललेल्या आव्हानाचे साकल्याने आकलन व्हावे. तसेच महाराष्ट्रातील प्रशासकीय वाटचालीची समीक्षाही याची पार्श्वभूमी म्हणून समजून घेतली पाहिजे.

महाराष्ट्र राज्याची स्थापना 1 मे 1960 रोजी झाली या वर्षांत आपण राज्य स्थापनेचे सुवर्णमहोत्सवी वर्ष साजरे करीत आहोत. आपल्याबरोबरच गुजरातही स्थापन झाले. आज उद्योग, शेती प्रशासनात त्या राज्याने जोमदार प्रगती केली आहे. परंतु मागील पन्नास वर्षात देशातील सर्वात अग्रेसर राज्याचा मान निर्विवादपणे देशपातळीवर महाराष्ट्राला दिला जातो. त्याचे श्रेय जसे मूलगामी दूरदृष्टीचे निर्णय घेणार्या राज्याचे सुजाण सुसंस्कृत नेतृत्वाला दिले पाहिजे, तसेच ते त्यांना साथ देणार्या प्रभावी अंमलबजावणी करणार्या प्रशासकीय यंत्रणेसब्युरोक्रसीलापण दिले पाहिजे.

महाराष्ट्राचे पहिले द्रष्टे समजले जाणारे मुख्यमंत्री यशवंतराव चव्हाणांनी उत्तम प्रशासकीय राज्याची मुहूर्तमेढ रोवली. अवघ्या दोन वर्षांत त्यांनी जनहिताचे राज्याच्या सर्वांगीण विकास होण्यासाठीचे जे महत्त्वपूर्ण निर्णय घेतले, त्यांना तोड नाही. हे करताना त्यांनी कर्तबगार अभ्यासू-नि:स्पृह अधिकार्यांना साथ विश्वास दिला, त्यामुळे उत्तम नेटक्या प्रशासनाची एक उज्ज्वल परंपरा महाराष्ट्रात सुरू झाली. त्यांच्या काळात महाराष्ट्राच्या विकासाचे पर्व सुरू झाले. गरीब दुर्लक्षित घटकांतील विद्यार्थ्यांना मोफत शिक्षण, विश्वकोश मंडळाची स्थापना, सहकार क्षेत्राला दिलेली चालना उद्योगांसाठी स्वतंत्र अशा महाराष्ट्र औद्योगिक विकास महामंडळाची स्थापना हे काही ठळक निर्णय चव्हाणांच्या नावावर जमा आहेत.

त्यानंतरचे सर्वात दीर्घकाळ मुख्यमंत्रीपद भूषवलेल्या वसंतराव नाईकांनी संकरित बियाण्यांचा प्रसार करून शेतीस चालना दिली. वसंतदादा पाटलांचे सहकार क्षेत्राचे योगदानही महत्त्वपूर्ण होते. त्यांनीपाणी अडवा - पाणी जिरवाहा जलसंधारणाचा दूरगामी परिणाम करणारा मंत्र देत कोरडवाहू शेतीच्या पाणीपुरवठ्याचा प्रश्न हाताळला. त्यांचं आणखी एक योगदान म्हणजे विना अनुदान तांत्रिक शिक्षण संस्था सुरू करण्याचा निर्णय होय. (पुढे त्यातून अपप्रवृत्ती वाढून शिक्षणसम्राटांचे पेव फुटले शैक्षणिक गुणवत्ता सुमार झाली, हा भाग अलाहिदा)

शरद पवारांनी आखलेले महिला धोरण धाडसाने घेतलेला मराठवाडा विद्यापीठाला डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांचे नाव देण्याचा पुरोगामी निर्णय महाराष्ट्र विसरू शकणार नाही. शिवसेनेच्या मनोहर जोशींनी आखलेले क्रीडा धोरण क्रीडा पीठ- क्रीडा प्रबोधिनीद्वारे खेळास दिलेली चालना, कृष्णा खोर्यातील महाराष्ट्राच्या वाट्याला आलेले पाणी मुदतीत अडविण्यासाठी कृष्णा खोरे महामंडळाची स्थापना कर्जरोखे काढून केलेली कामे, मुंबई-पुणे एक्सप्रेस मार्ग मुंबई शहरातील पंचावन उड्डाणपूल राज्यभर विणलेले रस्त्यांचे जाळे या कामामुळे आपली कारकीर्द गाजवली. शंकरराव चव्हाणांचे जलसिंचन क्षेत्रातले काम अभूतपूर्व आहे. जायकवाडी, दूधगंगा उजनीसारखे प्रकल्प आणि सचिवालयाचेमंत्रालयअसे केलेले नामांतर यामुळे त्यांची अल्प कारकीर्द संस्मरणीय ठरली. अलीकडच्या काळात मात्र अशी महत्त्वाची दूरगामी परिणामाची कामे झाली नाहीत, हे कटू वास्तव आहे.

मागील पन्नास वर्षांचा जमाखर्च मांडला तर जमेच्या बाजू नक्कीच भरीव आहेत. महाराष्ट्राची आर्थिक प्रगती नेत्रदीपक आहे. महाराष्ट्राच्या राष्ट्रीय सकल घरेलू उत्पन्नात (जी.डी.पी.मध्ये) वाटा 13% आहे. मागील दशकात राज्याचे उत्पन्न 7.1% नी वाढले. आर्थिक प्रगतीच्या तीनही क्षेत्रात आपली प्रगती भरीव स्वरूपाची आहे. सेवाक्षेत्राचा 61% तर उद्योग क्षेत्राचा 26% वाटा राज्याच्या जी.डी.पी. मध्ये आहे. थेट परकीय गुंतवणुकीमध्ये राज्या-राज्यांत कमालीची स्पर्धा असली तरी आजही महाराष्ट्र त्यासाठी पहिली पसंती आहे. महाराष्ट्राच्या पुण्याने आय.टी. क्षेत्रात बेंगलोर हैद्राबादची बरोबरी साधत मोठ्या प्रमाणात रोजगार संपत्ती निर्माण केली आहे. 2010-11 या नुकत्याच संपलेल्या वर्षात आय.टी. क्षेत्रात सर्वात जास्त रोजगार निर्मिती पुण्यात झाली आहे असा अहवाल आला आहे. तो महाराष्ट्राच्या प्रशासन नेतृत्वाचे धोेरणीपण अधोरेखित करतो. तसेच महाराष्ट्र औद्योगिक विकास मंडळाचे औैद्योगिक प्रगतीमध्ये योगदान वादातीत आहे. आज नागपूर, औरंगाबाद, कोल्हापूर, जळगाव, बारामती आदी ठिकाणी औद्योगिकीकरण मोठ्या प्रमाणात होत आहे ही विकेंद्रित औद्योगिक धोरणाची फलश्रुतीच म्हटली पाहिजे.

मुंबई ही भारताची आर्थिक राजधानी पूर्वीपासूनच होती, पण मागील पन्नास वर्षांत ती अधिक दृढ झाली आहे. भारताच्या शेअरबाजार उलाढालीची 70% उलाढाल मुंबई स्टॉक एक्सचेंज मध्ये होते. देशाच्या आयकराच्या उत्पन्नाचा 34% वाटा मुंबई पुरविते.

महाराष्ट्र ही सहकार चळवळीची जननी आहे. ग्रामीण विकासासाठी सहकार चळवळीने महत्त्वाचे योगदान दिले आहे. मागील पन्नास वर्षांत महाराष्ट्रात सहकारी चळवळ प्रचंड गतीने वाढली आहे. 1960 साली राज्यात केवळ 30,000 सहकारी संस्था होत्या, त्या आज दोन लाखांवर गेल्या आहेत. सहकार तत्त्वावर चालणारे साखर कारखाने, डेअरी संस्था, नागरी बँकिग संस्था देशात सर्वांत जास्त महाराष्ट्रात असून तुलनेने त्या अधिक सक्षमतेने चालतात.

कृषी क्षेत्राची राज्याची प्रगती मात्र समाधानकारक नाही. कारण मुळातच सिंचनक्षमता मर्यादित आहे. पुन्हा दुष्काळी तालुक्यांची संख्याही शंभरच्या वर आहे. जे जलसिंचन आपण निर्माण केले, त्यातून भरपूर पाणी लागणार्या उसाखाली सहकारी कारखानदारीमुळे क्षेत्र आले. त्यामुळे तृणधान्ये, डाळी उत्पादनामध्ये महाराष्ट्र आजही परावलंबी आहे. मात्र फलोत्पादन दुग्धविकासात देशभरात आघाडी घेतली आहे. पण मागील दशकापासून शेतकर्यांच्या वाढत्या आत्महत्या महाराष्ट्राची प्रगती प्रश्नांकित करीत आहे. वीज उत्पादनातही मोठा तुटवडा निर्माण झाला आहे. शिक्षण आरोग्य या मानवी विकासाच्या क्षेत्रात महाराष्ट्राचे स्थान देशपातळीवर बरेच कमी आहे.

असा हा महाराष्ट्राचा मागील पन्नास वर्षांच्या विकास कार्यक्रम वाटचालीचा संक्षेपाने घेतलेला लेखाजोखा. त्याच्या यशापयशाची जबाबदारी राजकीय नेतृत्वाप्रमाणे प्रशासनाचा गाडा हाकणार्या प्रशासकांची-नोकरशाहीचीपण आहे. कारण अंमलबजावणी गतिमान प्रशासनाचे मँडेट आहे. पण समग्रतेनं विचार करता महाराष्ट्राच्या प्रशासनाने राज्यकर्त्यांना उत्तम साथ देत महाराष्ट्राचा विकास साधत आपले देशपातळीवरचे अग्रेसरत्व सिद्ध केले आहे. आता आपण या पार्श्वभूमीवर महाराष्ट्राच्या शिल्पकारांकडे दृष्टिक्षेप टाकणार आहोत.

ज्याप्रमाणे महाराष्ट्रात मुंबई आहे; पण मुंबईत फार कमी महाराष्ट्र आहे, तद्वतच प्रशासकीय सेवेत महाराष्ट्र अव्वल स्थानी आहे. पण प्रशासन सेवेत महाराष्ट्र फार कमी आहे, असे मागील दशकापर्यंतचे चित्र होते. पण या दहा वर्षांत मराठी माणसं मोठ्या प्रमाणात भारतीय प्रशासन सेवेत आली आहेत. स्वातंत्र्योत्तरकाळात .गो. बर्वे, पिंपुटकर, भालचंद्र देशमुखांसारखी मराठी माणसे प्रशासनात भरीव प्रमाणात होती, पण मधल्या काळात मुंबई-पुणे सारख्या शहरात डॉक्टर्स, इंजिनिअर्संना मिळणार्या मोठ्या संख्येतल्या नोकर्या यामुळे प्रशासन सेवेकडे ओढा कमी होता. आजही मराठी तरुणाईची पहिली पसंती डॉक्टर, इंजिनिअर तसेच आय.टी. मॅनेजमेंट क्षेत्रातील खाजगी नोकर्यांकडे जास्त आहे. पण प्रशासन हे बद्धिमान युवक- युवतींसाठी आव्हान क्षमता जोखणारे क्षेत्र आहे देश, समाज उभारणीत महत्त्वपूर्ण योगदान देता येते, या जाणिवेने मराठी तरुण पुन्हा अखिल भारतीय प्रशासन सेवेकडे वळला आहे. त्यामुळे आज मंत्रालय घ्या किंवा जिल्ह्यातील जिल्हाधिकारी, महानगरपालिका आयुक्त या सारखी कार्यपदे पहिल्यास, तेथे मराठी माणसाचे वर्चस्व जाणवताना दिसून येत आहे. त्यासाठी राज्य आयोगाच्या परीक्षेतून उपजिल्हाधिकारी इतर वर्ग एकच्या पदावर आलेल्या तरुण-तरुणींना पदोन्नतीने मिळणार्या भारतीय प्रशासन सेवेमुळे तसेच मागासवर्गीय, दलित बहुजन समाजातून निवड झालेल्या तरुणांमुळे महाराष्ट्रातील प्रशासकीय सेवेचा चेहरा आमूलाग्र म्हणता येईल एवढा बदललेला आहे. तरुण प्रशासक हे ग्रामीण मातीशी नाते ठेवून असल्यामुळे प्रशासनाचा केंद्रबिंदू पुन्हा आम आदमी होताना दिसत आहे.

महाराष्ट्रातील पहिल्या पिढीचे कर्तबगार प्रशासक म्हणून .गो. बर्वे, भालचंद्र देशमुख, माधव गोडबोले, शरद केळकर, राम प्रधान, शरद काणे, .गो. गवई, भुजंगराव कुलकर्णीसेतुमाधवराव पगडी यांची नावे त्यांच्या प्रशासकीय कतर्र्ृत्वामुळे आठवतात. विशेषत: .गो.बर्वे खर्या अर्थाने अष्टपैलू व्यक्तिमत्त्वाचे प्रशासक होते. पुण्याचे जिल्हाधिकारी आयुक्त म्हणून त्यांची कारकीर्द आजही पुणेकरांच्या स्मरणात आहे. भुजंगराव कुलकर्णीपण तसेच विविध क्षेत्रांत छाप टाकणारे प्रशासक, भालचंद्र देशमुखांनी तर भारतीय प्रशासन सेवेतले कॅबिनेट सचिवाचे पद भूषविले. माधव गोडबोलेंची वित्तीय पदावरील प्रशासकीय कारकीर्द ही महत्त्वाची असली तरी भारताचे गृहसचिव हा त्यांच्या सेवेचा परमोच्च बिंदू होता. सेतुमाधव पगडी हे ब्रिटिश प्रशासकांप्रमाणेस्कॉलर ॅडमिनिस्ट्रेटरहोते. त्यांचे इतिहास संशोधन लेखन केवळ अजोड आहे. महाराष्ट्राचे मुख्य सचिवपद भूषविणार्या मराठी प्रशासकांची यादी मोठी आहे - शरद उपासनी, अरुण बोंगिरवार, अजित निंबाळकरांपासून जे.पी.डांगे रत्नाकर गायकवाड.

पण क्षेत्रीय स्तरावर काम करताना मराठी प्रशासकीय अधिकार्यांनी आऊट ऑफ बॉक्स विचार करीत अत्यंत उल्लेखनीय काम केले आहे. नद्याजोड प्रकल्प राबवणारे भास्कर मुंडे, वनविकास महामंडळ स्थापण्याचे श्रेय ज्यांना दिले पाहिजे ते श्रीधर सदाशिव बूट, ‘सलग समतत्त्व चराचा सफल प्रयोग करणारे वृक्षमित्र वसंत टाकळकर आणि वनसेवेत असताना वन, पशुपक्षी पर्यावरणावर विपुल ग्रंथसंपदा निर्माण करणारे अखिल भारतीय मराठी साहित्य संमेलनाच्या अध्यक्षपदाचा मान मिळवणारे पहिलेच प्रशासकीय अधिकारी असणारे मारुती चित्तमपल्ली यांची नावं घेतल्याविना प्रशासनातील शिल्पकारांची यादी पूर्ण होणार नाही. राजर्षी शाहू शैक्षणिक गुणवत्ता प्रकल्प राबवणारे प्रभाकर देशमुख, संत गाडगेबाबा स्वच्छता अभियान महात्मा गांधी तंटामुक्ती अभियानाच्या निर्मितीमध्ये आर.आर.पाटीलांइतकेच सहभागी असणारे चंद्रकांत दळवी आणि स्त्री-भ्रूणहत्या रोखण्यासाठी माहिती तंत्रज्ञानाचा उपयोग करूनसेव बेबी गर्लप्रकल्प राबवणारे लक्ष्मीकांत देशमुख हे आजचे प्रयोगशील नवनवीन योजना राबवणारे कल्पक अधिकारी आहेत.

परंतु महाराष्ट्राच्या प्रशासनाच्या यशोगाथेचे खरेअनसंग हिरोहे राज्यस्तरीय अधिकारी-उपजिल्हाधिकारी, तहसिलदार, गटविकास अधिकारी, शिक्षण अधिकारी, कृषी अधिकारी हे आहेत. आज महाराष्ट्राने निर्मलग्राम अभियान (हागणदारीमुक्त गाव), स्वच्छता अभियान तसेच तंटामुक्ती अभियानात आघाडी घेतली आहे ती अशाअनसंग हिरोेंमुळे. त्यांची नोंद शिल्पकार म्हणून व्यक्तिगत स्तरावर होणार नाही; पण त्यांचे योगदान विसरून कसे चालेल?

भारतीय प्रशासन सेवेप्रमाणे भारतीय राज्य पोलीस सेवेतही महाराष्ट्राच्या पोलीस अधिकार्यांनी मोठे योगदान दिले आहे. अरविंद इनामदार, श्रीकांत बापट, हेमंत करकरे, अशोक कामटे, विचारवंत असलेले प्रवीण दिक्षीत, भिवंडीमध्ये मोहल्ला पॅटर्न राबवून जातीय सलोखा राखणारे प्रज्ञावंत लेखक-समाज चिंतक सुरेश खोपडे, .गांधी तंटामुक्ती अभियानाची यशोगाथा संयुक्त राष्ट्रसंघापर्यंत नेणारे रविंद्र दिघावकर, एनकाऊंटर स्पेशालिस्ट विजय साळसकर, शहिद तुकाराम ओंबाळ, किरण बेदींच्या कतर्र्ृत्वाशी नातं सांगणार्या मीरा बोरवणकर, रश्मी शुक्ला, श्रीदेवी गोयल या कर्तबगार महिला पोलीस अधिकार्यांची कारकीर्दहीजेंडर बायसला छेद देणारी ठरली आहे.

महाराष्ट्राच्या पोलिस जिल्हा प्रशासनाने गृहमंत्री आर.आर.पाटील यांच्या कल्पनेतून साकारलेल्या.गांधी तंटामुक्ती अभियानामध्ये अनेक जिल्ह्यात शेकडो गावे तंटामुक्त झाली आहेत. त्यामध्ये गावपातळीवर फौजदारी, दिवाणी महसूल प्रकरणे तडजोडीने मिटवणे अभिप्रेत आहे. यामुळे पक्षकारांचा वेळ, पैसा मनस्ताप वाचतो आणि गावात शांतता नांदते. यामुळे पोलिस प्रशासनावरचा ताण बराच कमी होत आहे. महाराष्ट्राच्या पोलिस प्रशासनासाठी ही अभिमानाची बाब आहे.

पण आज राज्य स्थापनेच्या सुवर्ण महोत्सवी वर्षात महाराष्ट्राच्या प्रशासन सेवेवर भ्रष्टाचार दप्तर दिरंगाईचे प्रश्नचिन्ह लागले आहे. पुन्हा मंत्रालय स्तरावरील प्रशासकीय यंत्रणा अस्तित्वहीन वाटावी एवढी चाकोरीबद्ध काम करताना दिसते. आज उदारीकरण जागतिकीकरणामुळे खाजगी क्षेत्राला नवे उन्मेषशाली प्रगतीचे धुमारे फुटले आहेत. पण पायाभूत सामाजिक क्षेत्रात सरकारचे काम समाधानकारक नाही, हे कसे नाकारता येईल? राजकीय हस्तक्षेप चुकीच्या बेकायदेशीर कामांना नकार देण्यासाठी प्रशासकांना वैधानिक घटनात्मक संंरक्षण आहे, तरीही हे राजकारण्यांपुढे झुकायला सांगितले तर लोटांगण घालायच्या मन:स्थितीत का आले आहेत, याचा त्यांनी गांभीर्याने विचार करून आत्मपरिक्षण करावे अशी वेळ आली आहे. सहावा वेतन आयोग लागू झाल्यानंतर झालेली आकर्षक पगारवाढ पाहता प्रशासकांनी भ्रष्टाचार का करावा? हे कोडे आम जनतेला उमगत नाही. उच्च शिक्षण तेवढेच दर्जेदार प्रशिक्षण असताना प्रशासकांची सदसद्विवेकबुद्धी का गहाण पडली आहे? का ते वाईट गोष्टीला ताठ मानेनं नकार नाही देत? त्यांच्याकडून देश समाजासाठी व्यावसायिक नीतिमत्तेने काम करण्याची अपेक्षा असताना का ते स्वाथप्रेरित वागत प्रवाहपतित होत आहेत?

पन्नास वर्षांच्या पहिल्या तीन-साडेतीन दशकात उत्तम जबाबदार प्रशासनाचा लौकिक राखणारे महाराष्ट्राचे प्रशासन आज तो लौकिक गमावून बसलेले आहे.त्याला राजकारण समाजकारणातली घसरण निश्चितच कारणीभूत आहे. सबंध देशात आज एक प्रकारे निर्नायकी अराजकता जाणवत आहे. अशा विपरीत परिस्थितीत देशाची एकसंघता राखण्याचे काम भारतीय प्रशासन नामक अजूनही बर्यापैकी सुस्थितीत असणार्या यंत्रणेचे आहे. त्यात पुन्हा महाराष्ट्राने आपला वाटा उचलावा ही अपेक्षा इतिहास पाहता अवाजवी नाही. तेव्हा महाराष्ट्राच्या प्रशासनाने घसरलेली गाडी पूर्वपदावर आणण्यासाठी आत्मपरिक्षण करून योग्य ती पावले उचलावीत आपली घसरलेली प्रशासनाची गाडी पूर्वपदावर आणावी, हीच नागरिकांची अपेक्षा आहे.

या पार्श्वभूमीवर वर नमूद केलेल्या प्रश्नांना प्रस्तुत खंडातील प्रशासकीय शिल्पकारांची जीवनचरित्रे वाचताना उत्तरे मिळू शकतील. व्यक्तिगत सचोटी, प्रामाणिकपणा, भ्रष्टाचार करण्याचा प्रण आणि देश-समाज जनतेची कामाद्वारे सेवा करण्याचा समर्पण भाव पुन्हा एकवार प्रशासन सेवेत आणणे ही काळाची गरज बनली आहे. त्यासाठी दर्जेदार मूल्यात्मक प्रशिक्षण, -गव्हर्नन्सचा अधिकाधिक वापर, भ्रष्टाचार मंदगती कामासाठी कठोर शिक्षा करणे सतत कार्यमूल्यमापन करून अधिक चांगल्या कामासाठी प्रेरित करणे या उपायानेच महाराष्ट्र देशाचे प्रशासन आदर्श उच्चतर होऊ शकेल!

- लक्ष्मीकांत देशमुख

जिल्हाधिकारी, कोल्हापूर

गुुप्तवार्ता - एक जागरूक प्रहरी

देशाची सुरक्षितता आणि सार्वभौमत्व अढळ राहावे याकरिता गुप्तवार्ता फार महत्त्वाच्या असतात हे भारतीय राज्यकर्त्यांना ज्ञात होते. कौटिल्याच्या अर्थशास्त्रात गुप्तवार्ता हा विषय इतक्या तपशीलात वर्णन करण्यात आला आहे की, जणू ते त्याच विषयावरचे पुस्तक आहे असे वाटावे. मात्र अलीकडच्या राज्यकर्त्यांनी या महत्त्वपूर्ण विषयाकडे अनेकदा दुर्लक्ष केलेले आढळते. छत्रपती शिवरायांसारख्या जाणत्या राजाने आपल्या प्रबळ शत्रूला नामोहरम करण्यासाठी गुप्तवार्तांचा प्रभावी वापर केलेलाही आढळतो. परंतु या गुप्तवार्ता संकलनाला एका शिस्तबद्ध संघटनेेचे रूप मिळाले ते मात्र ब्रिटीश राज्यात.

गुप्तवार्ता संस्थांची रचना: आज भारतात विविध क्षेत्रातल्या गुप्तवार्ता संकलनाची वेगवेगळी खाती आहेत. त्यांची माहिती सोप्या भाषत मांडणे थोडे किचकटच काम आहे; पण सामान्यतया कामाचे दोन ठळक भाग आहेत. पहिला, अंतर्गत गुप्तवार्ता संकलन; आणि दुसरा, विदेशी गुप्तवार्ता संकलन. पहिले कामइंटेलिजन्स ब्युरोउर्फ आय. बी. ही संस्था पाहते. ती केंद्रिय गृह मंत्रालयाच्या कक्षेत येते. तर दुसरे कामरिसर्च अँड ॅनालिसिस विंगउर्फ रॉ ही संस्था पहाते ती केंद्रिय सचिवालयाच्या (कॅबिनेट सेक्रटारियट्) कक्षेत येते. शिवाय भूदल, वायुदल नौदल यांची आपापली स्वतंत्र गुप्तवार्ता खाती आहेत. त्यांना अनुक्रमेआर्मी इंटेलिजन्स’, ‘एअर इंटेलिजन्सनेव्हल इंटेलिजन्सअशी नावे आहेत. खेरीज केंद्रिय अर्थ मंत्रालयाचेही स्वतंत्र गुप्तवार्ता खाते आहे आणि प्रत्येक राज्य सरकारच्या पोलीस दलांचीही गुप्तवार्ता खाती आहेत. त्यांनास्पेशल ब्रँचअसे म्हटले जाते. ही सर्व खाती आपापल्या विशिष्ट क्षेत्रांमध्ये कार्यरत असतात. आपल्याला कदाचित वाटेल की, इतकी गुप्तवार्ता खाती खरोखरच आवश्यक आहेत कातर त्याचे उत्तर असे आहे की, जगभरच्या सगळ्याच देशांमध्ये ती तशी आहेत हे अपरिहार्य आहे. सध्या तर असा विचार चालला आहे की, सीमा सुरक्षा दल, केंद्रिय रिझर्व पोलीस अशा निमलष्करी दलांना देखील त्यांच्या आपापल्या गुप्तवार्ता संकलन खात्याची जोड दिली जावी. अशी भरमसाठ गुप्तवार्ता खाती निर्माण केल्यामुळे गुप्तवार्ता संकलनाचा दर्जा सुधारतो का, हा खरा प्रश्न आहे. कारण विविध खात्यांकडून आलेल्या माहितीचा समन्वय करून त्याचा अचूक अन्वयार्थ लावणे, हे मोठे कठीण काम असते. त्यामुळे अशा विविध गुप्तवार्ता खात्यांच्या कार्याचे रास्त मूल्यांकन करून ते वाजवी खर्चात होत आहे ना, अनुत्पादक तर ठरत नाही ना, हे सर्वोच्च पातळीवर पडताळून पाहिले जायला हवे. मुंबईतल्या 26/11 च्या हल्ल्यानंतर केंद्र सरकारनेमल्टि एजन्सी कमिटी’, नॅशनल इन्व्हेस्टिगेशनअसे काही गट निर्माण करून गुप्तवार्ता संस्थांमधील समन्वय, सुसूत्रता कार्यक्षम करणे; तसेच गुप्तवार्ता संस्थांना तंत्रज्ञान दृष्ट्या अद्ययावत बनवणे, इत्यादि कामे सुरू केली आहेत.

कमालीचा बिनबोभाटपणा हे यशस्वी गुप्तवार्ता संकलनाचे सर्वात महत्त्वाचे सूत्र आहे. 1961 मध्ये अमेरिकेचे त्यावेळचे राष्ट्राध्यक्ष जॉन केनेडी हे सी. आय. . या गुप्तवार्ता खात्याच्या अधिकार्यांचा बैठकित बोलताना म्हणाले होते,‘‘तुम्ही यश मिळवलेत तर त्याचे कौतुक कुणी करणार नाही; तुमच्या अपयशाचा मात्र डांगोरा पिटला जाईल. तुमच्या यशस्वी कामांचा उल्लेख तुम्ही कुणाहीकडे करू शकत नाही. तुमची अयशस्वी कामे मात्र स्वत: सगळ्यांना स्वत:ची माहिती ओरडून सांगत असतात.’’ गुप्तवार्ता खात्याला अपयश आले की प्रसारमाध्यमे आणि सामान्य जनतासुद्धा गुप्तवार्ता खात्याच्या नावाने शंख करते. बिचार्या गुप्तवार्ता खात्याला आपल्या अपयशाची कारणे लोकांसमोर खुलेपणाने मांडताही येत नाहीत. गुप्तवार्ता खात्याचे काम कसे चालते याची काहीही माहिती नसताना त्याच्यावर टीका करणे किंवा अतिरेकी हल्ल्यानंतर दरवेळी, हे गुप्तवार्ता खात्याचेच अपयश आहे, असा गदारोळ करणे फार चुकीचे आहे.

इतिहास : इंटेलिजन्स ब्यूरो उर्फ आय. बी. च्या पुर्वेतिहासाला मानहानिकारक म्हणायचे की गौरवशाली म्हणायचे, हे आपल्या दृष्टिकोनावर अवलंबून आहे. भारतातठगया नावाने ओळखल्या जाणार्या लुटारू खुनी लोकांनी भयानक धूमाकूळ घातला होता. त्यांचा बिमोड करण्यासाठी इंग्रजांनी 1835 मध्येठगी अँड डकैती डिपार्टमेंट’ -टी अँड डी- या नावाचे खाते सुरु केले. या खात्याने ठगांचा साफ नायनाट केला, हे गौरवस्पदच आहे. पण मुळात चोर-दरोडेखोरांचा बंदोबस्त हे काही हे गुप्तवार्ता संकलनाचे काम नव्हे. 1885 मध्ये काँग्रेस पक्षाची स्थापना होऊन त्यांच्या राजकीय हालचाली वाढू लागली. इंग्रजांनी टी अँड डी ला त्या कामाला लावले. 1920 साली टी अँड डी हे नाव जाऊन अधिकृतपणे आय. बी. हे नाव सुरु करण्यात आले. संपूर्ण देशाच्या अंतर्गत गुप्तवार्ता संकलनाचे काम आय. बी. कडे सोपवण्यात आले. 1962 मध्ये चीनने भारतावर लष्करी आक्रमण करून भारताचा पराभव केला. यातून सगळ्याच सुरक्षा दलांची पुनर्रचना होऊन 1968 मध्येरिसर्च अँड ॅनालिसिस विंग’- रॉ ची स्थापना झाली परराष्ट्रीय गुप्तवार्ता संकलनाचे काम रॉ कडे सोपवण्यात आले.

आय. बी. चा वापर इंग्रज सरकारने राजकीय नेत्यांवर नजर ठेवण्यासाठी केला होता. स्वातंत्र्यानंतरही तेच कार्य चालू राहिल्याबद्दल वेळोवेळी टीका झाली, चर्चा झाली, उपाय सुचवले गेले; पण कोणत्याही सरकारने त्यात मनापासून लक्ष घातले नाही. 1975 च्या आणीबाणीनंतर न्यायमूर्ती शहा आयोग एल. पी. सिंग समिती यांनी आय. बी. ची कार्यपद्धती कार्यकक्षा यांबाबत अतिशय मौल्यवान सूचना केल्या होत्या. पण त्या कार्यवाहीत कधीच आणल्या गेल्या नाहीत. आय. बी. चीसर्वव्यापीहेरगिरी चालूच रााहिली. ‘भारत सरकारला महत्वाच्या वाटणार्या राष्ट्रीय जीवनातील सर्व महत्त्वपूर्ण घडामोडी शांतता आणि सुरक्षा यांना धोका निर्माण करू शकणार्या घटनायांचे निरीक्षण करण्याचे तिचे काम चालूच राहिले. (संदर्भ - पोलिटिकल व्हायलन्स अँड दि पोलीस इन इंडिया - लेखक : के. एस. सुब्रमणियन)

आव्हाने : फुटीरता आणि आतंकवाद यांच्या विरोधात खंबीरपणे उभा असणारा देशाचा बुलंद बुरूज म्हणजे गुप्तवार्ता खाते होय. जेव्हा परिस्थिती हिंसक वळण घेते, तेव्हा सशस्त्र दले मैदानात उतरतात. पण अतिरेकी हल्ले आणि फुटीर कारवाया यांचे जे भूमिगत कार्य सुरू असते त्याची पूर्वसूचना प्राप्त करणे त्यांना आळा घालण्याचा प्रयत्न करणे, हे गुप्तवार्ता खात्याचे काम आहे. वर्तमान परिस्थितीत गुप्तवार्ता खात्यांची सर्वाधिक महत्त्वपूर्ण जबाबदारी खालील क्षेत्रांत आहे -

1. फुटीर कारवायांचा बंदोबस्त, 2. अतिरेकी, माओवादी, नक्षलवादी बंडखोरांचा बिमोड, 3. अंमली पदार्थ तस्करी बनावट चलन रोखणे, 4. भ्रष्टाचार रोखणे.

अंमली पदार्थांची तस्करी बनावट चलनाचा प्रसार रोखण्यासाठी पूर्वीपासूनच खास गट नियुक्त करण्यात आलेले आहेत. पण आता उजेडात आलेल्या  काही घटनांमधून असे स्पष्ट झाले आहे की, अंमली पदार्थ तस्करी, बनावट चलनाचा प्रसार अतिरेकी, फुटीर चळवळी या सगळ्यांमध्ये अंतर्गत संबंध आहेत. हे सगळेच एकमेकांच्या सहाय्याने कार्यरत आहेत. त्यामुळे त्यांना रोखण्यासाठी विशेष गट, आय. बी. आणि रॉ यांच्यात उत्कृष्ट समन्वय असण्याची गरज आहे.

आय. बी. आणि रॉ या दोन्ही संस्था शक्तिमान बनवण्याची देशाच्या सुरक्षेचे काम त्या अधिक जबाबदारीने पार पाडतील हे पाहण्याची गरज आहे. गुप्तवार्ता संस्थांसमोरील कार्य अवघड तर आहेच; पण भारतीय राष्ट्राची सुरक्षा सैन्य दलांप्रमाणेच गुप्तवार्ता खात्यांच्याही हातात आहे.

(भावानुवाद : मल्हार गोखले)                                           - अशोक कर्णिक

 

भारतीय रेल्वे प्रशासकीय सेवा

भारतात पहिली रेल्वे 16 एप्रिल 1853 मध्ये मुंबई ते ठाणे दरम्यान धावली. प्रथम भारतभर रेल्वे निर्माण चालन हे खाजगी कंपन्या, ज्या बहुतांशी इंग्लंडमध्ये प्रस्थापित झाल्या होत्या त्यांच्या द्वारे होत असे. परंतु अनेक कारणांमुळे त्यांची कामगिरी समाधानकारक होत नसल्यामुळे ब्रिटिश सरकारने 1925 पासून त्यांचे राष्ट्रीयीकरण सुरू केले. स्वातंत्र्य मिळाल्यावर, म्हणजे 1948 मध्ये अशा अठ्ठेचाळीस निरनिराळ्या कंपन्या खाजगी (राजामहाराजांच्या) रेल्वे भारतात होत्या, त्यांचे राष्ट्रीयीकरण करून त्या सर्व रेल्वे बोर्डाच्या आधिपत्याखाली आल्या. भारत सरकारात रेल्वे बोर्ड ही एकमेव संस्था अशी आहे की ती रेल्वे मंत्रालयाचेही कार्यपण करते. त्यामध्ये रेल्वे बोर्ड अध्यक्षा व्यतिरिक्त सहा सदस्य, सदस्य वित्त, सदस्य यातायात, सदस्य सिव्हिल, सदस्य अभियांत्रिकी, सदस्य विद्युत सदस्य कार्मिक असे असतात.

ह्या शिवाय रेल्वे बोर्डाच्या आधिपत्याखाली अनेक इंजिन निर्मिती, कोच निर्मिती इत्यादीचे कारखाने, कोकण रेल्वे, राईटस् सारखे अनेक बी.एस्.यू., रेल्वे स्टाफ कॉलेज या सारखी महत्त्वाची प्रशिक्षण केंद्रे आहेत.

अधिकार्यांची निवड संघ लोक सेवा आयोग (यु.पी.एस्.सी.) दोन परीक्षांद्वारा करतात. पहिली अखिल भारतीय सिव्हिल सर्व्हिसेस परीक्षा - आय..एस्., आय.पी.एस्., आय.एफ.एस् तसेच रेल्वेच्या वाणिज्य परिवहन, वित्त, कार्मिक रेल सुरक्षा बलाचे अधिकार्यासाठी सुद्धा एकच असते. दुसरी टेक्निकल विभागासाठीइंजिनियरींग सेवा परीक्षाअसते.

अशा तर्हेने जगातील दुसर्या नंबरची ही सरकारी रेल्वे सक्षम प्रशासकीय अधिकारी वर्ग चालवितो जो सामान्य नागरिकासाठी पडद्याआड असतो.

- डॉ. केतन कमलाकर गोखले

 

महाराष्ट्र वन विभाग -

महाराष्ट्राच्या वन विभागाला मोठी ऐतिहासिक परंपरा आहे. महाराष्ट्र राज्य 1960 साली अस्तित्वात आले. परंतु त्यापूर्वी मुंबई प्रांताचा तो एक भाग होता आणि ईस्ट इंडिया कंपनी आणि नंतर ब्रिटिश राजवटीत, भारताचा पहिला वन अधिकारी, 1846 साली पुण्यात नेमला गेला आणि देशाच्या वन व्यवस्थापनाला सुरुवात झाली. डॉ. गिबसन हे पुणे जिल्ह्यांत देशातले पहिलेवनसंरक्षकम्हणून नेमले गेले. त्यांनी तयार केलेली देशातली पहिली वनकार्य योजना पण महाराष्ट्रातच बनली. ब्रिटिशकालीन बॉम्बे प्रेसिडेन्सी हीपण कारवारपासून उत्तर-पश्चिमेकडे सिंध कराचीपर्यंत पसरलेली होती. पुढे स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतरबॉम्बे स्टेटबनले. महाराष्ट्र राज्याची वनसंपदा विविधतेने भरलेली आहे. कोकण किनारपट्टी, सह्याद्री पर्वतरांग, अवर्षणप्रवण पठार, खानदेश आणि विदर्भाची आपापली वैशिष्ट्यपूर्ण वनसंपदा आहे. वनांनी राज्यातील एकवीस टक्के जमीन व्यापली आहे. मुंबई प्रांत आणि नंतर महाराष्ट्र राज्य हे देशातील असे वनव्यवस्थापनेतील आघाडीचे राज्य मानले जात असे. इथे अनेक नवीन कल्पनांचा उगम झाला. 1947 साली आदिवासी जंगल कामगार सहकारी संस्था स्थापल्या गेल्या. वनमजुरांना वनांच्या कामात सहभागी केले गेले. 1952 सालीबाँबे वाईल्ड लाईफ प्रोटेक्शन ॅक्टअमलात आला. 1962 साली वनविकास मंडळ स्थापन केले. 1974 साली, राष्ट्रीय कृषी आयोगाच्या शिफारशीवरून इतर राज्यांनी वनविकास महामंडळे निर्माण केली. आज देशात सव्वीस वनविकास महामंडळे अस्तित्वात आहेत.

महाराष्ट्र हे वन्यजीव संरक्षणासाठीही पुढे आहे. राज्यांत चार व्याघ्र प्रकल्प, पाच राष्ट्रीय उद्याने तेहतीस अभयारण्ये आहेत. मुंबई शहरातील एकशे दहा वर्ग कि.मी. क्षेत्रावर असलेले बोरिवली राष्ट्रीय उद्यान हे जगात एकमेव आहे. तर राज्यात दुर्मीळ माळढोक पक्षी आढळतो, त्याच्या संरक्षणासाठी वेगळे अभयारण्य आहे.

- आनंद मसलेकर

 

जलसंपदा विभाग

ब्रिटिश राजवटीतील मुंबई प्रांताच्या सार्वजनिक हिताच्या कामासाठीसार्वजन